iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni
.pdfРеконструкция — изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (этажности), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженернотехнического обеспечения.
Санитарно-защитная зона — территория с особым режимом использования, устанавливаемая вокруг предприятий, сооружений и иных объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.
Сервитут — право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Для собственника недвижимого имущества, в отношении которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения.
Сохранение объекта культурного наследия — направленные на обес-
печение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтнореставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-техническое руководство, технический и авторский надзор.
Строительные изменения недвижимости — изменения, осуществляе-
мые применительно к объектам недвижимости путем нового строительства, реконструкции, пристроек, сноса строений, земляных работ, иных действий, осуществляемых на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, когда выдача разрешений на строительство не требуется.
Строительство — создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Территориальное планирование — планирование развития территорий поселения административного района, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.
Территориальные зоны — зоны, для которых в Правилах определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Территории общего пользования — территории, которыми беспрепят-
ственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).
Технические регламенты — документы, которые приняты международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования
11
(продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Условно разрешенные виды использования недвижимости — виды деятельности, объекты, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу поименования этих видов деятельности и объектов в части Правил в составе градостроительных регламентов применительно к соответствующим территориальным зонам при условии получения разрешения в порядке, определенном ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации и ст. 28 Правил, и обязательного соблюдения требований технических регламентов.
Устойчивое развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Частный сервитут — право ограниченного пользования чужим земельным участком, устанавливаемое решением суда или соглашением между лицом, являющимся собственником объекта недвижимости, и лицом, требующим установления сервитута.
12
Список используемых сокращений Нормативные правовые акты
ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвертая от 18 декабря 2006 г.
№ 230-ФЗ
Градостроительный кодекс РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря
2004 г. № 188-ФЗ
ЗК РСФСР 1991 г. — Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 (утратил силу)
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября
2001 г. № 36-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.
№ 200-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ
СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г.
№ 223-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.
№ 197-ФЗ
УК РСФСР — Уголовный кодекс РСФСР, утвержден Верховным Советом РСФСР 27 октября 1990 г. (утратил силу)
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ
Вводный закон — Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
Закон о государственном кадастре недвижимости — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»
Закон о землеустройстве — Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
Закон о КФХ — Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»
Закон о ЛПХ — Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»
13
Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон о переводе земель из одной категории в другую — Федераль-
ный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
Закон о приватизации — Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
Закон о регистрации прав на недвижимость — Федеральный закон от
21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
Закон о садоводческих и дачных объединениях — Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»
Закон об ипотеке — Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»
Закон об обороте земель — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
Закон об объектах культурного наследия — Федеральный закон от
25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
Закон об особо охраняемых природных территориях — Федеральный за-
конот14 марта1995 г. №33-ФЗ«Обособоохраняемыхприродныхтерриториях»
Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10 янва-
ря 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
Закон об оценочной деятельности — Федеральный закон от 29 июля
1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»
Органы власти
ВАС РФ — Высший арбитражный суд Российской Федерации ВС РФ — Верховный суд Российской Федерации
Минздравсоцразвития России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
Минрегион России — Министерство регионального развития Российской Федерации
Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации Минэкономразвития России — Министерство экономического разви-
тия Российской Федерации Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
14
МПС России — Министерство путей сообщения Российской Федерации Росимущество — Федеральное агентство по управлению государствен-
ным имуществом Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере природо-
пользования Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадаст-
ра и картографии Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитоса-
нитарному надзору ФНС России — Федеральная налоговая служба
15
Введение
Современные проблемы управления в системе градостроительной деятельности отличаются многоаспектностью. Они обусловлены тем, что градостроительство устремилось к новым центрам тяготения. Формирование градостроительства происходит координировано с развитием прочих сегментов и секторов рыночной системы: рынками недвижимости и инвестиций, рынком информации. Вследствие этого неизбежно дополнение палитры уже известных и активно используемых на практике инструментов регулирования градостроительной деятельности новыми, позволяющими существенно расширить возможности современного специалиста-градостроителя. Эти инструменты заимствованы в градостроительную сферу из смежных областей и довольно успешно в ней используются в последнее время, позволяя определять наиболее рациональные формы градостроительного вмешательства в процессы пространственного развития территории и прогнозировать будущие результаты.
Зонирование территории является принципиально новым элементом повседневной градостроительной практики, поскольку имеет юридическую силу и устанавливает условия использования территорий, обязательные для всех участников градостроительной деятельности, в первую очередь для органов муниципального управления. Выделение процедуры комплексного зонирования в самостоятельную структурную часть генерального плана города свидетельствовало о становлении новых экономических условий в России. Схемы градостроительного зонирования, являясь правовыми актами, не заменяют градостроительную документацию: они отличаются точной территориальной «привязкой» регламентации и их однозначной интерпретацией. Комплекс системных мероприятий в рамках генерального плана любого города, включающий в себя функциональное, строительное и ландшафтное зонирование, является современным эффективным инструментом регулирования использования и застройки территорий. Установленные в схемах зонирования градостроительные регламенты имеют одинаковую значимость для различных собственников, проектировщиков и застройщиков. Все это позволяет принимать альтернативные управленческие, экономические и проектные решения без нарушения общей целостности концепции градостроительного развития территории. Современное градостроительство отличается комплексностью: его интегрированный характер требует взаимосвязи
16
различных вопросов: планировочных, транспортных, экологических, экономических и многих других [1]. Соответственно, оно представляет собой комплекс последовательных, логически связанных операций, направленных на совершенствование среды жизнедеятельности человека, обеспечивающих системное решение проблем градостроительной организации территории. В современной практике градорегулирование осуществляется преимущественно посредством правового зонирования территории города, что предполагает различные способы резервирования территорий. Территориальное зонирование делает невозможным нерегламентированное расширение территории и необоснованное распределение функциональных процессов на ней: функциональное использование территории определяется путем согласования государственных (муниципальных), общественных и частных интересов. Вследствие урегулирования юридических и экономических отношений участников градостроительной деятельности вырабатываются целесообразные решения относительно изменения границ административной и функциональной принадлежности территории.
Зонирование территории является наиболее распространенным инструментом градостроительного регулирования, проводится местными органами власти, комиссией по зонированию. Посредством зонирования осуществляется дифференциация различных видов землепользования. Зонирование формируется как ограничительная и запретительная система землепользования, олицетворяет механизм государственного влияния на принятие решений в вопросах использования и застройки территории. Оно содержит определенный набор средств, направленных на то, чтобы в максимальной степени регулировать экономические и хозяйственные интересы землепользователей. Преимуществом зонирования является то, что оно способно служить гарантом общественных и государственных интересов. Зонирование как инструмент градостроительного регулирования ставит собственников или инвесторов в равные условия выбора, определяет варианты их участия в городских программах и регулирует отношения собственности. Благодаря градостроительному зонированию территории открываются дополнительные возможности привлечения негосударственных финансовых ресурсов, потому что правила инвестиционной деятельности сужают круг потенциальных участников градостроительной деятельности, практически исключая действие непрофессиональных инвесторов.
17
Зонирование позволяет эффективно регулировать градостроительное освоение территории города посредством установления сбалансированных финансовых потоков в градостроительную деятельность. Оптимизация механизма регулирования использования
изастройки территории заключается и в дифференциации территории по степени допустимой изменяемости каждого участка.
На последующей стадии составления генерального плана поселения на основе анализа и систематизации большого объема разноплановой территориально-градостроительной информации устанавливаются зональные регламенты. Зональный план использования территории и застройки является завершающим этапом в системе градостроительного регулирования. Регламенты в планах использования территории описывают правовые рамки градостроительного освоения территории, с привязкой к реальным субъектам градостроительной деятельности. При этом оказываются взаимосвязанными три аспекта: комплекс показателей состояния градостроительных систем и земельных участков, виды разрешенного градостроительного использования участка и сведения о застройке (о допустимых строительных изменениях объектов недвижимости). Кроме того, предоставляется информация об особенностях правовых оснований для использования участка: о сдаче участка в аренду, субаренду; перепродажах; пользователях.
План, таким образом, определяет комплекс градостроительных условий ведения хозяйственной, производственной, инвестиционностроительной деятельности и обеспечивает правовой режим использования объектов недвижимости.
Принципиальным отличием регламентов является наличие в них норм допустимого строительного изменения объектов недвижимости. Правовой режим использования объектов недвижимости синтезирует градостроительные, архитектурно-планировочные (высота зданий, положение строений по отношению к красной линии застройки) и ландшафтные параметры, такие как регулируемые показатели в виде коэффициентов использования земель (участка) под объектами различного функционального назначения. Совокупные характеристики правовых режимов, регламентов и регулируемых показателей состояния градостроительной системы
иземельных участков после утверждения плана использования территории приобретают статус нормативно-правового акта, несоблюдение положений которого влечет за собой применение правовых санкций к собственнику (пользователю).
18
ГЛАВА 1
Правовые аспекты градостроительного зонирования в системе земельного права: градостроительное зонирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов
1.1.Методы правового регулирования
всистеме земельного права
Значение земли как природного объекта проявляется в том, что все иные природные объекты с ней теснейшим образом связаны (леса произрастают на землях лесного фонда; водные объекты протекают по землям водного фонда), и если любые объекты недвижимости (здания, строения, сооружения) по большому счету могут быть демонтированы и восстановлены на новом месте, то земельные ресурсы непереносимы и невозобновимы, поэтому «основной особенностью земли как объекта земельных отношений является ее неотделимость от природы, то, что земля — объективная экономическая категория и как объект земельных отношений существует без всякого содействия со стороны человека, будучи всеобщим предметом труда и основным (главным) средством производства в сельском хозяйстве». С учетом данных свойств и особенности земли, законодатель определяет (ст. 3 Закона об охране окружающей среды), что одним из основных экологических принципов является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, что имеет самое непосредственное отношение и к земле как части природы.
В теории права выделяют два основных метода правового ре-
гулирования — императивный и диспозитивный. Часто их связывают с двумя блоками правовых норм или двумя правовыми режимами — публичным (административное, уголовное право) и частным (гражданское право).
Императивный метод регулирования земельных отношений применяется к отношениям, которые складываются в сфере государственного управления землей (ведение государственного кадастра недвижимости, мониторинга земель, земельного контроля и т. д.), при обнаружении земельных правонарушений, резервировании или
19
изъятии земель для публичных нужд, установлении ограничений по использованию земельных участков и т. д.
Диспозитивный метод регулирования земельных отношений основан на признании возможности инициативы и самостоятельности в выборе той или иной модели поведения участниками земельных отношений, а также на равноправии сторон. Он применяется, например, при осуществлении сделок с землей, а также при выборе правообладателем земельного участка варианта его разрешенного использования. Земельное законодательство, выделенное в отдельную отрасль Конституцией РФ как предмет совместного ведения (п. «к» ч. 1 ст. 72), находится в динамичной взаимосвязи с иными отраслями законодательства. Кроме того, следует отметить весьма тесную связь между земельным и гражданским, градостроительным, административным законодательством, а также земельным, экологическим законодательством и природоресурсными отраслями законодательства (водным, лесным, горным) и их взаимовлияние.
Основное сходство земельного и иных природоресурсных от-
раслей законодательства (водного, горного, лесного) состоит в том, что они находятся на одной горизонтали, т. е. регулируют однородные общественные отношения по рациональному использованию соответствующего природного ресурса, что обуславливает единство целей, задач и принципов. При этом все они тесно взаимосвязаны с экологическим законодательством, нормы которого регулируют отношения по охране каждого природного объекта. Соблюдение экологических требований и норм в ходе природопользования (водо-, недро-, лесо-, землепользования) и позволяет говорить о выполнении хозяйствующим субъектом экологических правил, а следовательно, о рациональном использовании природного ресурса. Указанное сходство обусловило появление п. 2 ст. 3 ЗК РФ, согласно которому к земельным отношениям законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях и объектах, иные специальные федеральные законы применяются в случае, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
В числе отличий можно выделить особенности целей предоставления лесных участков, водных объектов или участков недр в пользование хозяйствующему субъекту, отношения собственности на природные ресурсы (например, недра находятся исключительно
20