blizhnij-vostok-v-fokuse-politicheskoj-analitiki

141

комендациях комиссии Митчелла и предлагал только ряд мер по прекращению огня между враждующими сторонами на принципах активного сотрудничества в сфере безопасности211. Совет Безопасности ООН положительно отреагировал на усилия американской дипломатии по преодолению очередного всплеска напряженности между Израилем и палестинцами и призвал «израильскую и палестинскую стороны и их лидеров сотрудничать в осуществлении рабочего плана Тенета и рекомендаций, содержащихся в докладе Митчелла, в целях возобновления переговоров относительно политического урегулирования»212. Однако, несмотря на признание израильской и палестинской сторонами (с множеством оговорок), ни рекомендации комиссии Митчелла, ни положения плана Тенета, так и не были реализованы.

Вусловиях тщетности предпринимавшихся американских усилий

иотсутствия серьезных сдерживающих факторов, израильское политическое руководство отказалось от участия в политическом диалоге с палестинцами, как отказалось и от соблюдения прежних достигнутых договоренностей, и приступило к односторонним действиям. Весной 2002 г. израильские войска провели военную операцию, вошедшую в историю под названием «Оборонительный щит». К этому моменту с начала «интифады-2000» было убито около 2 тысяч палестинцев

и700 израильтян; ранения получили 25 тысяч палестинцев и 4,7 тысяч израильтян.213В результате проведенной военной операции израильские войска фактически заново осуществили оккупацию всего Западного берега и полосы Газа. Во всех палестинских городах, кроме Иерихона, был введен комендантский час. Вокруг Иерихона был вырыт ров, блокировавший все подступы к городу. Территория Западного берега была фрагментизирована на 50 изолированных районов. Передвижение из одного района в другой полностью контролировалось израильскими военными. Фактически 700 тысяч или треть палестинцев на Западном берегу и в секторе Газа были поставлены в положение, равносильное домашнему аресту214.

211Palestinian-Israeli Security Implementation Work Plan (Tenet cease-fire plan). Документ UNISPAL от 14 июня 2001 г.

212Резолюция Совета Безопасности ООН № 1397 от 12 марта 2002 г. Документ СБ ООН S/ RES/1397 /2002.

213Report of the Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Mr. John Dugard, on the situation of human rights in the Palestinian territories occupied by Israel since 1967, submitted in accordance with Commission resolutions 1993/2 A and 2002/8. Р. 5. Документ Экономического и Социального Совета ООН E/CN.4/2003/30от 17 декабря 2002 г.

214Question of the violation of human rights in the occupied Arab territories, including Palestine. Report of the Special Rapporteur of the Commission on Human Rights on the situation of human rights in the Palestinian territories occupied by Israel since 1967. (Addendum).Note by the Secretary-

142

По данным оценки причиненного ущерба, которая была проведена в апреле-мае 2002 г. Центром ООН по населенным пунктам (ООНХАБИТАТ), с начала второй интифады было разрушено или повреждено в общей сложности около 40 тыс. палестинских жилых домов. Из них

входе операции «Оборонительный щит» – 2 800 жилых строений были уничтожены полностью, а остальным были нанесены средние или серьезные повреждения215. В городах Рафах, Хан-Юнис (Газа) и Дженин были разрушены или повреждены почти все здания.

Вспециальном докладе организации «Международная амнистия отмечалось, что повторная оккупация затронула все аспекты жизни палестинцев, была уничтожена большая часть объектов инфраструктуры ПНА, прекращена подача электроэнергии и воды, прекратили работу муниципальные службы, отсутствовала возможность получения продуктов питания, прерывалось медицинское обслуживание, была серьезно подорвана деятельность системы образования216. Каждый десятый палестинец испытывал нехватку питьевой воды217. И без того слабая палестинская экономика была полностью дестабилизирована.

Проведенный выше анализ документов палестино-израильского переговорного процесса в период после подписания Норвежских соглашений и до начала «интифады аль-Акса» убедительно доказывает, что урегулирование конфликта под эгидой США на сепаратной основе по кемп-дэвидской схеме, удачно апробированной американской дипломатией при решении спорных вопросов между Египтом и Израилем

вконце 1970-х гг., не сработало на палестинском треке и в итоге привело к еще более серьезной дестабилизации обстановки в регионе.

Многочисленные встречи между палестинской и израильской сторонами, проходившие в рамках договоренностей, достигнутых в Вашингтоне в сентябре 1995 г. и предусматривавшие достижение всеобъемлющего урегулирования, стали лишь свидетельством того, что Израиль не готов и фактически отказывается обсуждать вопросы постоянного статуса палестинских территорий, которые предполагают

General. § 6. Документ ГА ООН A/57/366/Add.1 от 16 сентября 2002 г.

215UN-HABITAT: Progress Report Executive Director (Addendum) on the implementation of resolution 18/12 Housing situation in the occupied Palestinian territories and establishment of a human settlements fund for the Palestinian people in the occupied Palestinian territories, § 6. Документ ООН-ХАБИТАТ HSP/GC/19/2/Add.3 от 13 мая 2003 г.

216Amnesty International: Humanitarian Plan of Action 2003 for the Occupied Palestinian Territory, United Nations, New York and Geneva, November 2002. Р. 30; Рубинштейн Д. Страна блокпостов и КПП. «Гаарец», 04.11.2002 (на яз. иврит).

217Report of the Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of the Palestinian People, § 29. Документ ГА ООН A/57/35 от 10 октября 2002 г.

143

решение таких ключевых проблем конфликта, как границы, израильские поселения, беженцы, статус Иерусалима.

Очевидно, что в период, когда переговорный процесс направлялся американской администрацией, был допущен серьезный крен в сторону израильских политических интересов. С момента подписания Временного Соглашения («Осло-2») и палестино-израильских договоренностей, достигнутых до 2000 г., территория полного контроля Палестинской национальной администрации на Западном берегу и в секторе Газа, как показано ниже, увеличились с 2% до 17,2%, а частичного контроля – сократилась с 26% до 23,8%.

Рисунок 4. Зоны контроля на Западном берегу, установленные Норвежскими соглашениями

В зоне «С», составляющей около 60% всей территории Западного берега, и, где сосредоточены почти все израильские поселения и более сотни нелегальных с точки зрения израильского законодательства поселений, с 1967 г. беспрерывно идет процесс методичной конфискации и экспроприации палестинских земель, разрушения палестинских гражданских объектов при одновременном расширении строительства военных объектов, дорог и единиц жилья в уже существующих посе-

144

лениях. Более 50% территории Западного берега оказались полностью закрытыми для палестинцев218.

Подписанные при участии США документы позволили Израилю уклониться от обязательств, возложенных на него Временным Соглашением и сосредоточить дипломатические усилия преимущественно на вопросах сферы безопасности и частичной передислокации войск на Западном берегу. В результате большая часть арабоязычного населения была полностью заблокирована в десяти крупных палестинских городах и секторе Газа. С этого времени сообщение между местами концентрированного скопления палестинцев полностью контролируется и регулируется израильскими военными и службами безопасности, а доступ палестинцев в Восточный Иерусалим с территории Западного берега был отрезан многочисленными блокпостами и КПП.

Провал палестино-израильских переговоров в 2001 г. был воспринят израильскими политиками как сигнал для прекращения любых действий, направленных на расширение территории ответственности ПНА. Последовавшее вслед за провалом переговоров резкое обострение обстановки в районе палестино-израильского противостояния было использовано израильской стороной для проведения ряда операций, в том числе силовых, в целях подрыва жизнеспособности и территориальной целостности палестинских территорий. В условиях отсутствия сдерживающих центров после провала переговоров Израиль получал большие преимущества для проведения аналогичных действий в других районах плотного проживания палестинского населения на Западном берегу, прежде всего там, где зона «С» прилегает к таким городам, как Вифлеем, Рамалла, Наблус, Салфит, Тубас, Тулькарм, Калкилия, Хеврон и Дженин.

Рost scriptum

Основные положения и выводы аналитической записки сохраняют актуальность в настоящее время. Спустя 14 лет после отсутствия ка- ких-либо серьезных подвижек на палестино-израильском треке США вновь попытались реанимировать план обмена территориями, который был основным предметом переговоров, проводившихся еще при посредничестве Б.Клинтона в 2000 г. После победы на вторых президентских выборах администрация Б. Обамы решительно пересмотрела от-

218 Movement and Access Restrictions in the West Bank: Uncertainty and Inefficiency in the Palestinian Economy. World Bank Technical Team, Washington, May 9, 2007. P. 6.

145

ношение к переговорному процессу между Израилем и палестинцами, а также роли США в этом процессе. Однако команда переговорщиков и советников, которая была придана Госсекретарю Дж. Керри, вновь состояла в основном из представителей сионистского лобби и людей, участвовавших в подготовке и проведении палестино-израильских переговоров, которые велись под эгидой президента Б. Клинтона в 20002001 гг. в Вашингтоне, Кемп-Дэвиде и Табе.

Прямые переговоры между Израилем и палестинцами при посредничестве США начались 29 июля 2013 г. в Вашингтоне и должны были продлиться 9 месяцев. Крайний срок ограничивался конкретной датой

– 29 апреля 2014 га. Администрация Б.Обамы рассчитывала добиться дипломатического прорыва в начале 2014 года. Предполагалось, что в январе госсекретарь Дж. Керри представит план, в котором будет предложено решение всех основных проблем ближневосточного урегулирования, на основе границ 1967 года и обмена территориями. Ожидалось, что в план будет включен график его претворения в жизнь. Этот план должен был затронуть проблемы регионального мира и Арабскую мирную инициативу, а также содержать программу развития палестинской экономики. Однако Керри так и не рискнул обнародовать свои идеи.

Переговоры с самого начала были обречены на провал и забуксовали сразу после первой трехсторонней встречи. Иначе не могло и быть. Новое правительство Б.Нетаньяху, сформированное по результатам внеочередных январских выборов 2013 года, сразу утвердило 84 проекта дополнительного строительства в поселениях, подчеркнув тем самым, что оно не намерено ни замораживать, ни сворачивать поселенческую активность на палестинских территориях, ни тем более поднимать на переговорах вопросы постоянного статуса. Кроме того, палестинские переговорщики с самого начала были убеждены, что американская сторона при обсуждении спорных вопросов более предрасположена к пониманию израильских доводов, нежели палестинских.

Проведенное исследование лишний раз доказывает, что урегулирование конфликта под эгидой США на сепаратной основе по «кемпдэвидской» схеме, удачно апробированной американской дипломатией при решении спорных вопросов между Египтом и Израилем в конце 1970-х гг., не работает на палестинском треке. Американский план, основанный на идее обмена территориями, полностью дезавуируют существующую международно-правовую базу ближневосточного урегулирования, и соответствуют только израильским политическим приоритетам. А в рамках этих приоритетов исключается сама возможность создания палестинского государства, что объективно блокирует

146

любые инициативы по продвижению процесса ближневосточного урегулирования.

Добавим к сказанному, что позиция Д. Трампа по палестино-изра- ильскому конфликту, выраженная в его экстравагантной фразе «Делайте что хотите, а я буду доволен любым решением», содержит аналогию с известным поступком Понтия Пилата, который, «видя, что ничто не помогает, но смятение увеличивается, взял воды и умыл руки перед народом» (Евангелие от Матфея 27:24). То есть Д. Трамп устранился от ответственности за решение одной из важнейших проблем ближневосточного урегулирования.

А.В. Крылов

Ближневосточное урегулирование во внешней политике администрации президента США Б. Обамы219

На палестино-израильском треке до июля 2013 г. администрация Б. Обамы не выдвигала сколь-нибудь внятных инициатив, приемлемых для всех сторон, заинтересованных в ближневосточном урегулировании. Придя в Белый Дом, Б. Обама намеревался, прежде всего, решительно противостоять иранской ядерной программе. В августе 2009 г. госдепартамент США предложил своим основным партнерам по НАТО рассмотреть возможность реализации «сделки», подразумевающей ужесточение западных санкций, способных подорвать экономику Ирана, в обмен на замораживание строительства в еврейских поселениях220. Это весьма необычное для практики ближневосточного урегулирования предложения вызвало отрицательную реакцию и в Израиле, и в ПНА. Б. Нетаньяху тотчас же безапелляционно дал понять, что его правительство не будет препятствовать строительству в крупных поселенческих анклавах Ариэль, Модиин, Гуш Эцион и Маале Адумим (около 10% всей территории Западного берега), а также еврейских кварталах Восточного Иерусалима.

С другой стороны, признание легитимности некоторых поселенческих анклавов на Западном берегу означало де-факто отказ от ранее по ддержанных СБ ООН резолюций 242 и 338, требующих от Израиля вывода его войск с оккупированных в войне 1967 г. территорий, т.е. тех территорий, на которых должно быть создано палестинское государство. Ясно, что американская «инициатива» не была бы одобрена госу- дарствами-членами СБ ООН. Россия, Китай, Англия и Франция, как известно, решительно выступают против политики развития израильского поселенческого сектора на Западном берегу, включая Восточный

219Крылов А.В. Ближневосточное урегулирование во внешней политике администрации президента США Б. Обамы // Международная научная конференция «Регионы мира: проблемы истории, культуры и политики» / Под ред. А.А. Корнилова и др. – Нижний Новгород, 2017. – С. 7–12.

220Подробно об этой инициативе Б. Обамы см.: Крылов А.В. Израильские поселения

вобмен на резолюцию по Ирану [Веб ресурс Интернет-портала МГИМО МИД России]. – Режим доступа: http://www.mgimo.ru/news/experts/document119593.phtml

148

Иерусалим. В противовес этому, США требовали, «чтобы Израиль заморозил всю поселенческую деятельность, однако это не должно быть предварительным условием для возобновления переговоров между израильтянами и палестинцами»221.

Осторожные попытки тогдашнего госсекретаря Х. Клинтон (20092013 гг.) убедить израильского премьера Б. Нетаньяху приостановить поселенческую активность на Западном берегу успеха не имели. Не имела успеха и попытка США, Египта и Иордании возобновить палестино-израильские переговоры в Вашингтоне (сентябрь 2010 г.) на условии, что Израиль будет соблюдать десятимесячный мораторий на строительство в поселениях. Вторая каденция Б. Нетаньяху (20092013 гг.) была самой результативной за всю историю освоения израильтянами палестинских территорий. В этот период было построено 28 тысяч новых единиц жилья, в которых разместились около 103 тысяч поселенцев.222 Примечательно, что 40% новых единиц жилья были возведены в удаленных от «зеленой линии» поселениях, а остальные – в основном в Восточном Иерусалиме и прилегающих к городу районах Западного берега.223 «Челночная дипломатия» Дж. Митчелла, исполнявшего с 2009 по 2011 г. обязанности спецпосланника президента США на Ближнем Востоке, также не имела сколь-нибудь значимых результатов.

После победы на вторых президентских выборах администрация Б. Обамы решительно пересмотрела отношение к переговорному процессу между Израилем и палестинцами, а также роли США в этом процессе. Существенно была перетасована, расширена и усилена команда советников американского президента по Ближнему Востоку. В нее вошли Ричард Хаас, главный советник бывшего госсекретаря К. Пауэлла; М. Индик, бывший посол США в Израиле; Фрэнк Ловенстейн, кадровый дипломат и главный советник Дж. Керри по вопросам внешней политики; Денис Росс, спецпосланник президента Б. Клинтона по Ближнему Востоку; Давид Маковски и Михаэл Эйзенштат, эксперты по Ближнему Востоку из Вашингтонского института ближневосточных исследований; Рахм Эммануэль, один из лидеров еврейского лобби, мэр Чикаго; Аарон Миллер, бывший заместитель Д. Росса на посту спецпосланника президента Б. Клинтона по Ближнему Востоку,

221Clinton rejects PA settlements condition // The Jerusalem Post, 11.01.2009.

222Monthly report of the Palestinian Monitoring Group (Palestinian Liberation Organization, Negotiations Affairs Department). January 2012. P. 3.

223Settlements & the Netanyahu Government: A Deliberate Policy of Undermining the Two-State Solution // Peace Now Report. January 2013. P. 1.

149

советник Б. Клинтона по вопросам внешней политики; Даниэль Кецер, бывший посол США в Египте и Израиле; Бен Фишман, дипломат, работавший в посольствах США в Иране, странах Персидского залива

иИзраиле, считается одним из конструкторов американской политики в Ливии в период подготовки акций по устранению М. Каддафи; Уолтер Слокомбе, один из разработчиков плана вторжения США

исоюзнической коалиции в Ирак в 2003 г.; Даниэль Леви эксперт по Ближнему Востоку ряда американских исследовательских центров, бывший советник премьер-министра Израиля Э. Барака по палестинской проблеме; Вэнди Чэмберлен, директор Института Ближнего Востока (Вашингтон), бывший посол в Пакистане, основатель и директор Института мира и развития Ближнего Востока (Нью-Йорк); Стивен Шпигель, директор Центра ближневосточных исследований при Калифорнийском университете.

При знакомстве с командой советников, с которой предстояло работать госсекретарю Дж. Керри сразу бросается в глаза, что, во-первых, она состояла полностью из представителей еврейского лобби во властных структурах США, а во-вторых, большинство членов этой команды участвовали в подготовке и проведении палестино-израильских переговоров, которые велись под эгидой президента Б. Клинтона в 20002001 гг. в Вашингтоне, Кемп-Дэвиде и Табе.

Вкратковременный период пребывания у власти правоцентристского правительства Партии труда во главе с Э. Бараком (06.07.1999

– 07.03.2001) израильская сторона готова была пойти на серьезные территориальные уступки палестинцам. С 11 по 24 июля 2000 г. в Кемп-Дэвиде при посредничестве президента США Б. Клинтона состоялись переговоры между Я. Арафатом и Э. Бараком, в ходе которых впервые на официальном уровне обсуждались, помимо поселений, проблемы беженцев и статуса Иерусалима, ранее стоявшие в ряду «табуированных» тем палестино-израильского урегулирования. Однако прийти к какому-либо компромиссу, как известно, израильской и палестинской сторонам в Кемп-Дэвиде не удалось. В итоге была лишь достигнута договоренность о продолжении двусторонних контактов при посредничестве США. Победа А. Шарона на досрочных парламентских выборах в Израиле в феврале 2001 г., понятно, исключала саму возможность продвижения мирного процесса на палестино-израильском направлении.

Спустя 12 лет после отсутствия каких-либо серьезных подвижек на палестино-израильском треке США, как видно, вновь попытались реанимировать план обмена территориями, который был основным пред-

150

метом переговоров, проводившихся при посредничестве Б. Клинтона. Ни у кого не было сомнений в том, что план, который будет подготовлен для Дж. Керри командой советников того же Б. Клинтона, будет попросту обновленным вариантом так называемых обменов свопами224.

Как известно, по вопросу о свопах палестинцы и израильтяне придерживаются диаметрально противоположных взглядов. Стратегическая цель палестинской дипломатии заключается в том, чтобы свести к минимуму или вообще не допустить кардинальных изменений границ, которые существовали до 4 июня 1967 г. При этом предполагается, что все поселения и все поселенцы должны быть эвакуированы за пределы «зеленой линии»225. Израильская дипломатия настаивает на том, что в связи с неурегулированностью вопроса о статусе Иудеи и Самарии, т.е. Западного берега, евреи имеют такое же право, как и палестинцы, селиться в этом районе. В этой связи все поселенцы и поселения, созданные в соответствии с законодательством Израиля, исключая «нелегальные поселения», основанные без проведения надлежащих юридических процедур, должны после подписания соглашения о постоянном статусе находиться под суверенитетом и юрисдикцией Израиля.

На переговорах в Кемп-Дэвиде в 2000 г. израильская делегация впервые выдвинула план обмена территориями. Согласно этому плану, 111 поселений с общим числом поселенцев 374 327 чел. должны были бы остаться под суверенитетом Израиля, 34 поселения и 18 977 поселенцев должны были бы покинуть Западный берег. По израильскому плану 733 кв. км Западного берега226 отходило к Израилю, 114 кв. км – под контроль ПНА. Еще 507 кв. км Израиль рассчитывал взять у палестинцев в долгосрочную аренду227. Палестинская делегация на этих переговорах отказалась обсуждать вопрос о свопах.

На переговорах в Табе впервые обе стороны представили карты с обозначением границ двух государств. Израиль признал границы, существовавшие на 4 июня 1967 г в качестве основы для переговоров. Предложение Израиля подразумевало следующее: 6% территории За-

224Своп (англ. swap) – обменная операция. В практике палестино-израильских переговоров термин «своп» означает «обмен территориями»

225«Зеленая линия» – границы, существовавшие до июня 1967 г. На картах, составленных по соглашению между Израилем и Египтом (24 февраля 1949 г.), Иорданией (3 апреля 1949 г.), Ливаном (23 марта 1949 г.) и Сирией (20 июля 1949 г.), линия прекращения огня после окончания первого арабо-израильского конфликта 1948-1949 гг. была окрашена зеленым цветом.

226Вся территория Западного берега составляет 5,6 тыс. кв. км.

227Land Swaps – a Guide. Report on Israeli Settlement. Foundation for Middle East Peace: Washigton. Vol. 23. No. 4, July-August 2013. Р. 6