4738

– выбор и обоснование системы мер воздействия, которая обеспечивает максимальный результат при рациональном объёме затрат.

Разработка и реализация муниципальной финансовой политики включает следующие основные этапы:

1)оценка исходного состояния финансово-экономической системы муниципального образования с учётом влияния внутренних и внешних факторов, перспективный анализ возможностей и ограничений развития муниципального образования;

2)разработка стратегических целей в соответствии с приоритетами социаль- но-экономического развития муниципального образования;

3)определение основных методов реализации стратегических целей;

4)детализация (декомпозиция) финансовой стратегии посредством разработки тактических задач, механизмов их реализации, формирования комплекса инструментов;

5)анализ и оценка разработанной финансовой политики;

6)мониторинг реализации финансовой политики;

7)корректировка финансовой политики.

Исходя из масштаба целей и срока, предусматриваемого для их достижения, принято выделять стратегию муниципальной финансовой политики и тактику муниципальной финансовой политики. В современных условиях в РФ примером финансовой стратегии муниципального образования служит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, обеспечение долгосрочной финансовой самостоятельности и устойчивости. Тактика муниципальной финансовой политики ориентирована на обеспечение полноты мобилизации налоговых и неналоговых доходов в местный бюджет в текущем периоде, выбор оптимальных источников финансирования дефицита бюджета, перераспределение бюджетных средств на основании мониторинга исполнения бюджета.

В составе муниципальной финансовой политики по аналогии с финансовой политикой государства могут быть выделены следующие её составные элементы: бюджетная политика, налоговая политика, политика в сфере регулирования цен и тарифов. В ряде источников в качестве самостоятельного вида муниципальной финансовой политики рассматривают муниципальную долговую политику. По объекту воздействия могут быть выделены такие виды муниципальной финансовой политики, как финансовая политика в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства; социальная финансовая политика; инвестиционная финансовая политика и т.д.

Основные направления муниципальной финансовой политики закрепляются в

31

таких программных документах, как стратегический план развития муниципального образования, муниципальные программы, посвящённые вопросам управления общественными финансами, включая муниципальный долг и др.

Кроме того, приоритеты финансовой, в частности, бюджетной и налоговой политики муниципального образования раскрываются в пояснительной записке к проекту решения о местном бюджете на соответствующий год. В ряде муниципальных образований основные направления налоговой и бюджетной политики утверждаются в форме муниципального правового акта.

В качестве примера рассмотрим основные направления бюджетной политики города Владивостока на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 годов.

Основные направления бюджетной политики Владивостока ежегодно утверждаются постановлением администрации городского округа и служат основой для подготовки проекта его бюджета.

Целью бюджетной политики города Владивостока является обеспечение бюджетной устойчивости в долгосрочном периоде. Для достижения данной цели постановлением администрации поставлены следующие задачи:

–обеспечение сбалансированности бюджета городского округа;

–поддержание величины муниципального долга на экономически безопасном уровне, реализация мер, направленных на его снижение;

–обеспечение консервативного подхода к принятию новых расходных обязательств;

–соблюдение принципа прозрачности бюджета;

–совершенствование финансовых механизмов оказания муниципальных услуг, что является обязательным условием повышения их качества.

Задачи бюджетной политики Владивостокского городского округа являются типичными для муниципальных образований.

4.2. Основы управления муниципальными финансами

Управление муниципальными финансами – это процесс воздействия органов местного самоуправления на муниципальные финансы при помощи специфического финансового механизма, направленное на повышение эффективности использования муниципальных финансовых ресурсов и функционирования экономики муниципального образования в целом.

Из определения следует, что объектом управления муниципальными финансами являются финансовые ресурсы, формируемые и используемые органами местного самоуправления для исполнения возложенных на них полномочий.

32

Цели управления муниципальными финансами определяются в рамках муниципальной финансовой политики. Нередко муниципальную финансовую политику рассматривают в качестве теоретической основы управления муниципальными финансами.

Общее управление муниципальными финансами осуществляют глава муниципального образования, местная администрация и представительный орган местного самоуправления.

Глава муниципального образования определяет приоритеты управления муниципальными финансами исходя из социально-экономической ситуации, складывающейся в муниципальном образовании, осуществляет координацию системы управления муниципальными финансами.

В основные задачи местной администрации в управлении муниципальными финансами входит:

–юридическое закрепление задач и функций по тактическому управлению муниципальными финансами между подразделениями местной администрации (к ним относятся орган, уполномоченный на выработку муниципальной финансовой политики; органы внутреннего муниципального финансового контроля; орган, осуществляющий координацию экономической политики);

–утверждение муниципальных программ, определяющих приоритеты использования бюджетных средств и основные задачи управления общественными финансами муниципального образования;

–обеспечение составления проекта местного бюджета;

–обеспечение исполнения местного бюджета и др.

Роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальными финансами заключается в рассмотрении и утверждении муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы бюджетной политики, определении статуса органов внешнего муниципального финансового контроля. В частности, представительные органы местного самоуправления рассматривают проект местного бюджета, проект решения о местных налогах и утверждают их в качестве муниципальных правовых актов.

Особое место в системе органов управления муниципальными финансами принадлежит финансовому органу муниципального образования. К финансовым органам муниципальных образований относятся финансовый департамент, финансовое управление, комитет управления финансами, финансовый отдел администрации и др. Наименования, юридический статус, штатная численность и организационная структура финансовых органов могут различаться, но их задачи и

33

полномочия во всех муниципальных образованиях практически одинаковы. В сельских поселениях в местной администрации, как правило, не предусматривается создание финансового управления либо отдела. Всю работу по управлению муниципальными финансами осуществляет специалист-экономист, имеющий профессиональные знания в области бюджетного процесса.

Функции финансового органа муниципального образования обширны. Укажем некоторые из них:

–непосредственное составление проекта местного бюджета;

–организация исполнения местного бюджета (в том числе утверждение порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи, бюджетных росписей главных администраторов бюджетных средств, кассового плана; составление и ведение сводной бюджетной росписи и кассового плана исполнения местного бюджета и др.);

–управление муниципальным долгом;

–ведение бюджетного учёта и составление отчётности об исполнении местного бюджета; составление проекта решения об исполнении бюджета.

Органы внешнего муниципального финансового контроля (контрольносчётные органы) осуществляют следующие виды деятельности в процессе управления муниципальными финансами: контрольная, экспертноаналитическая и информационная. Примером контрольной деятельности является проведение проверок, включая внешнюю проверку отчёта об исполнении бюджета. Экспертно-аналитическая деятельность заключается в оценке эффективности налоговых льгот и других финансовых преимуществ, предоставляемых субъектам экономики по решению органов местного самоуправления, экспертизе муниципальных программ и других муниципальных правовых актов на предмет возможного влияния их реализации на состояние местного бюджета и др.

Информационная деятельность состоит в подготовке оперативной информации о ходе исполнения бюджета.

Кроме того, органы внешнего муниципального финансового контроля разрабатывают предложения по совершенствованию бюджетного процесса на муниципальном уровне. Основным видом деятельности органов внутреннего муниципального финансового контроля является контроль, осуществляемый посредством проведения проверок, ревизий и др. Органы государственной власти, как правило, оказывают косвенное влияние на управление муниципальными финансами. Прежде всего, это воздействие осуществляется путём правового регулирования таких вопросов, как основы бюджетного процесса, формирование доходов

34

местных бюджетов, установление и исполнение расходных обязательств, основы управления муниципальным долгом.

Основные направления государственной бюджетной политики в значительной мере влияют на выбор целей и задач управления муниципальными финансами. Например, муниципальные образования, находящиеся на территории субъектов РФ, активно внедряющих инновационные инструменты управления общественными финансами, проявляют сравнительно высокую активность в реформировании муниципальных финансов.

Основными функциональными элементами управления муниципальными финансами являются финансовое прогнозирование, финансовое планирование, оперативное управление муниципальными финансами, финансовый контроль.

Общая характеристика функциональных элементов управления муниципальными финансами дана в следующих параграфах.

4.3. Характеристика функциональных элементов управления муниципальными финансами

Финансовое прогнозирование на муниципальном уровне – выработка научно обоснованных предположений о перспективах развития муниципальных финансов в стабильных (или изменяющихся) условиях, последствиях проводимой муниципальной финансовой политики. Кроме того, в рамках прогнозирования на муниципальном уровне могут оцениваться последствия принимаемых на федеральном и региональном уровне финансовых решения для состояния муниципальных финансов. Финансовое прогнозирование на муниципальном уровне осуществляет финансовый орган, а также участники бюджетного процесса, наделённые полномочиями главных администраторов доходов местного бюджета.

Финансовое прогнозирование на муниципальном уровне осуществляется на базе статистических данных отчётного периода и показателей социальноэкономического прогнозирования. Основными методами финансового прогнозирования являются экономико-математические методы, статистические методы, а также методы экспертной оценки.

Муниципальные образования РФ осуществляют финансовое прогнозирование на кратко-, средне- и долгосрочный период. Примером финансового прогноза, разрабатываемого на краткосрочный период (на срок в пределах финансового года) является кассовый план исполнения местного бюджета. Кассовый план со-

35

держит прогноз поступлений и выплат из местного бюджета в расчёте на финансовый год, месяц и (или) временной отрезок. К среднесрочным финансовым прогнозам относится прогноз консолидированного бюджета муниципального района или городского округа с внутригородским делением, а также прогноз доходов местного бюджета, составляемый на трёхлетний период. В большинстве муниципальных образований РФ опыт долгосрочного финансового прогнозирования незначителен. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ муниципальные образования вправе формировать долгосрочный бюджетный прогноз сроком на шесть лет и более. Отдельные показатели финансовых прогнозов содержатся в стратегиях социально-экономического развития муниципальных образований.

Финансовое планирование на муниципальном уровне – деятельность по определению объёмов муниципальных финансовых ресурсов, источников их мобилизации и направлений распределения. Основным субъектом финансового планирования на муниципальном уровне является финансовый орган муниципального образования. Кроме того, финансовое планирование осуществляют участники бюджетного процесса, наделённые полномочиями главных распорядителей (распорядителей) средств местного бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита местного бюджета.

Основными методами финансового планирования, используемого органами местного самоуправления, являются метод индексации, нормативный метод, программно-целевой метод, метод прямого счёта.

Финансовые планы на муниципальном уровне формируются на кратко- и среднесрочный период. Основным финансовым планом, разрабатываемым на муниципальном уровне, является местный бюджет. В большинстве муниципальных образований бюджет составляется и утверждается сроком на три года. Если муниципальное образование формирует бюджет на очередной год, обязательно составление среднесрочного финансового плана. Данный план разрабатывается на три года. Примером краткосрочного плана также является план мобилизации доходов – документ, устанавливающий задание по формированию доходов на годовой период с помесячной или поквартальной разбивкой показателей.

Оперативное управление муниципальными финансами представляет собой деятельность по корректировке пропорций распределения финансовых ресурсов между различными субъектами экономики муниципального образования в соответствии с целями и задачами его развития.

Финансовый контроль, осуществляемый на муниципальном уровне – это регулируемая законодательством деятельность органов местного самоуправления

36

по выявлению, предупреждению, пресечению ошибок и злоупотреблений в управлении муниципальными денежными и иными ресурсами.

В системе финансового контроля, осуществляемого на муниципальном уровне, можно выделить несколько составных частей:

–муниципальный финансовый контроль;

–контроль, осуществляемый главными распорядителями (распорядителями) средств местного бюджета; главными администраторами (администраторами) доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета;

–контроль, проводимый представительными органами местного самоуправления. Основы осуществления муниципального финансового контроля определены

Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с его нормами муниципальный финансовый контроль – это деятельность, которая осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Муниципальный финансовый контроль осуществляется на основе принципов законности, независимости, объективности, гласности, эффективности, ответственности, системности. Принцип законности означает наличие правовой базы, обеспечивающей осуществление контроля в соответствии с его целями и задачами; исполнение субъектами контроля своих функций в строгом соответствии с установленными нормами права, обязательное выполнение решений, вынесенных контрольными органами.

Принцип независимости означает, что организационная, функциональная и финансовая независимость органов контроля гарантируется законодательством и обеспечивается процедурами избрания (назначения) на должности должностных лиц органов финансового контроля, их юридической защищённостью и т.д.

Смысл принципа объективности заключается в отсутствии предвзятости и невмешательстве в деятельность проверяемого лица (объекта контроля); обоснованности выводов, сделанных по итогам контрольного мероприятия.

Принцип гласности означает общедоступность (открытость) результатов контроля, то есть опубликование информации о деятельности органов муниципального финансового контроля, в том числе о результатах контрольных мероприятий. На практике данный принцип реализуется путём размещения планов деятельности органов муниципального финансового контроля, сведений о результатах контрольных и иных мероприятий, а также иной информации, характеризующей организацию их деятельности, в информационно-коммуникационной сети Интернет. Вместе с тем принцип гласности содержит оговорки, обусловленные

37

наличием особого режима работы с информацией, содержащей, например, коммерческую тайну. Принцип эффективности муниципального финансового контроля можно трактовать таким образом. При установленном объёме расходов на проведение контрольных мероприятий органы муниципального финансового контроля должны обеспечить наилучший результат, заключающийся в максимально полном выявлении нарушений и обеспечении возмещения в бюджет средств, в отношении которых нарушения были допущены. Рассматривая содержание данного принципа, следует учитывать дискуссионный характер вопроса о критериях и методах оценки эффективности муниципального финансового контроля. Принцип ответственности означает добросовестное отношение должностных лиц (сотрудников) контрольных органов к своим обязанностям, соблюдение принципов, правил, стандартов контроля, обоснованное составление заключений по результатам контрольных мероприятий. Этот принцип также можно рассматривать с точки зрения проверяемого лица. Проверяемые лица несут ответственность за информацию, предоставляемую по запросам контрольных органов, комментарии и разъяснения, даваемые контрольным органам в ходе проведения контрольного мероприятия. Кроме того, проверяемые лица несут ответственность за своевременное устранение нарушений, выявленных контрольными органами. Смысл принципа системности заключается в необходимости обеспечения комплексного подхода к организации муниципального финансового контроля, его согласованности с приоритетами муниципальной финансовой политики. В Бюджетном кодексе РФ приводятся две основные классификации муниципального финансового контроля – по субъекту контроля и по периоду осуществления контроля.

По субъекту муниципальный финансовый контроль делится на внутренний и внешний. Внутренний муниципальный финансовый контроль осуществляет финансовый орган либо специально созданный для целей контроля орган местной администрации. Полномочиями по внешнему муниципальному финансовому контролю наделён контрольно-счётный орган муниципального образования.

Порядок осуществления внутреннего муниципального финансового контроля определяется правовым актом местной администрации. Вопросы внешнего муниципального финансового контроля закреплены Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований» и принятыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Основными полномочиями органов

38

внутреннего муниципального финансового контроля являются:

–контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

–контроль за полнотой и достоверностью отчётности о реализации муниципальных программ, в том числе отчётности об исполнении муниципальных заданий.

В число основных полномочий контрольно-счётных органов по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля входит:

–контроль за исполнением местного бюджета;

–внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного бюджета;

–организация и осуществление контроля за законностью, эффективностью использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;

–контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию.

По периоду осуществления различают предварительный муниципальный финансовый контроль и последующий муниципальный финансовый контроль.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ цель муниципального финансового контроля состоит в предупреждении и пресечении бюджетных нарушений в процессе исполнения местных бюджетов. Последующий муниципальный финансовый контроль осуществляется по результатам исполнения местного бюджета и направлен на установление законности исполнения местных бюджетов, достоверности учёта и отчётности.

К основным объектам муниципального финансового контроля относятся:

–главные распорядители (распорядители) и получатели средств местного бюджета;

–главные администраторы (администраторы) доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета;

–финансовый орган, главные распорядители, распорядители и получатели средств местного бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты – в части соблюдения ими условий использования межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, полученных из другого бюджета;

–муниципальные учреждения;

–муниципальные унитарные предприятия;

–хозяйственные товарищества и общества с участием муниципального образова-

39

ния в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

– прочие юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из местного бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий.

В соответствии с бюджетным законодательством выделяют четыре метода муниципального финансового контроля: проверка, ревизия, обследование и санкционирование операций.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, проверка – это совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период.

Ревизия отличается от проверки своим комплексным характером, охватом всех видов финансовых и хозяйственных операций объекта контроля.

Обследование – это анализ и оценка определённой сферы деятельности объекта контроля. Нередко обследование проводится для установления целесообразности дальнейших контрольных мероприятий, в частности проверок.

Санкционирование операций предполагает проверку документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Санкционирование осуществляется финансовыми органами муниципальных образований. Значение данного метода финансового контроля заключается в предупреждении нецелевого расходования бюджетных средств. При этом санкционирование не заменяет таких методов контроля, как проверка и ревизия. Более подробная характеристика методов финансового контроля даётся в Бюджетном кодексе РФ, а также в муниципальных правовых актах, регулирующих вопросы организации муниципального финансового контроля.

Вторым компонентом системы финансового контроля на муниципальном уровне является контроль, осуществляемый главными распорядителями (распорядителями) средств местного бюджета; главными администраторами (администраторами) доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. Состав полномочий указанных участников бюджетного процесса в сфере внутреннего контроля определён Бюджетным кодексом РФ. Например, главный распорядитель бюджетных

40