Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск
..pdfкументов муниципального прогнозирования и планирования со- циально-экономического развития и утверждают сами документы прогнозирования и планирования. При этом наряду с традиционными документами (прогнозом социально-эконо-мического развития муниципалитета, целевыми программами) выделяются самые разнообразные документы, плохо увязанные между собой: концепции, программы и стратегии социально-экономического развития, точки экономического роста, документы территориального планирования, отчеты о результатах [10, с. 13]. Иными словами, до тех пор, пока на федеральном уровне отсутствуют основы и методические рекомендации для муниципалитетов по вопросам осуществления стратегического планирования, не будет и единообразия в организации данной сферы и какого-либо единого подхода к правовому оформлению обозначенных общественных отношений муниципальными правовыми актами. А это в конечном итоге может негативно влиять и на качество самого планирования. А в масштабах всего государства стратегическое планирование будет неполным, неэффективным и несистемным.
С целью исправления сложившейся ситуации Правительством Российской Федерации был разработан и внесен в Государственную думу проект Федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» [11]. На настоящий момент он принят в первом чтении (21 ноября 2012 г.). Основной идеей указанного законопроекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Разработчики законопроекта указывают на острую необходимость формирования системы государственного стратегического планирования в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер.
121
Стр. 121 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
В предлагаемом законопроекте довольно подробно расписана система документов государственного стратегического планирования, предпринята попытка увязать стратегическое планирование с бюджетным. Однако законопроект имеет существенные недостатки: не всегда понятна последовательность составления документов и их преемственность. Кроме того, законопроект не устанавливает основополагающих начал для муниципального стратегического планирования, а органы местного самоуправления относит к участникам государственного стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации.
Таким образом, требуются широкое обсуждение и доработка обозначенного законопроекта, в том числе с участием представителей муниципалитетов. Существенное улучшение территориального развития России можно добиться лишь при надлежащем муниципальном стратегическом (долго- и среднесрочном) планировании, жестко увязанным с планированием бюджета.
Список литературы
1.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63ФЗ (с послед. изм. и доп. от 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 18. – Ст. 2117.
2.Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с послед. изм. от 2 ноября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. –
Ст. 3823.
3.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ (с послед. изм. от 7 мая 2013 года) // Собрание законодательст-
ва. – 2012. – № 50 (ч. 5). – Ст. 6967.
122
Стр. 122 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
4.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ (с послед. изм. от 23 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 19. –
Ст. 2331.
5.Арбатская Ю.В. Введение и реализация программного бюджета: правовые проблемы // Известия Иркут. гос. экон. ака-
демии (БГУЭП). – 2013. – № 3. – С. 97–101.
6.О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (с послед. изм. от 9 июля 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1995. –
№30. – Ст. 2871.
7.Бутурин А.Г. Проблемы теории и практики государственного стратегического планирования в российской Федерации: концептуальное видение // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 4.
8.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с послед. изм. от 25 ноября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
9.Градостроительный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с послед. изм. от 21 октября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2005. –
№1 (ч. 1). – Ст. 16.
10.Арбатская Ю.В., Иванова Е.Л. Особенности планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований: правовые вопросы // Вестник Ин-та законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанско-
го. – 2012. – № 1. – С. 11–15.
11.О государственном стратегическом планировании: проект Федерального закона № 143912-6 // СПС «КонсультантПлюс».
123
Стр. 123 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
2.2. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ КАК ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ИХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
В.В. Левина
Основные особенности бюджетной политики городских округов связаны с тем, что на их территории система самоуправления представлена одним уровнем управления, поэтому финансовые ресурсы концентрируются в едином городском бюджете, а значит, отсутствует необходимость формирования финансовых взаимоотношений с поселениями, как это происходит в муниципальных районах.
Существует мнение, что городские округа из-за концентрации бюджетных доходов являются в финансовом плане более сильными муниципальными образованиями по сравнению с другими муниципальными образованиями. Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации [1], в 2012 году в бюджеты городских округов поступило 50,6 % от общего объема собственных доходов местных бюджетов. Доля собственных доходов, поступающих в бюджеты городских округов на протяжении 2008–2012 годов, оставалась стабильной и составляла более половины (50–53 %) от общего объема соответствующих поступлений всех муниципальных образований России.
В бюджетах городских округов аккумулируется основной объем как налоговых, так и неналоговых поступлений муниципального уровня. Как по налоговым, так и по неналоговым доходам данный показатель стабилен и составляет 63–65 % от общего объема соответствующих поступлений в местные бюджеты страны (табл. 1).
Рассматривая поступление налоговых доходов, обратим внимание, что по всем налоговым источникам наблюдается достаточно равномерная дифференциация доходов. Так, в бюджеты
124
Стр. 124 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
городских округов поступило в 2011 году 62 % от общего объема налога на доходы физических лиц, зачисленного в местные бюджеты (аналогично и в 2008 году – 62 %). Он остается основным источником налоговых поступлений местных бюджетов, обеспечивая около двух третей всех налоговых поступлений.
Таблица 1
Доходы бюджетов городских округов в 2008–2012 гг., млрд руб.
Показатели |
2008 г. 2009 г. 2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
||
Собственные доходы |
992,1 |
929,8 |
1030 |
1163,8 |
1134,5 |
Налоговые доходы |
460,3 |
457 |
525,2 |
568,1 |
570,5 |
в том числе поступления нало- |
|
|
|
|
|
га на имущество физ. лиц |
5,9 |
9,6 |
9 |
3 |
10,5* |
поступления земельного налога |
51,3 |
61,1 |
70,2 |
76,4 |
85,5 |
Поступления НДФЛ |
307,5 |
302,8 |
325,2 |
362,8 |
379,2 |
Неналоговые доходы |
190,3 |
157,3 |
165,7 |
179,9 |
166,4 |
в том числе доходы |
|
|
|
|
|
от использования имущества |
51,1 |
78,6 |
80,4 |
83 |
89,1 |
Субвенции |
213,5 |
234,1 |
260,9 |
300,5 |
393 |
Субсидии |
207,5 |
198,5 |
223 |
254,6 |
280,1 |
Дотации |
96,9 |
70,8 |
81,9 |
105,7 |
76,3 |
* Доход от поступлений по данному налогу за 2011 год был получен в 2012 году. Ранее, до 2011 года, физические лица уплачивали налог на имущество за текущий год равными долями в два срока этого же года, а с 1 января 2011 года налог на имущество физических лиц должен уплачиваться не позднее 1 ноября года, следующего за годом исчисления налога.
Ситуация в распределении местных налогов, оба из которых зачисляются либо в бюджеты городских округов, либо в бюджеты поселений, также иллюстрирует общую тенденцию – суммы местных налогов городских округов существенно выше, чем аналогичные доходы, поступающие в бюджеты поселений. Следует отметить значительный уровень поступлений от использования муниципального имущества, обусловленный более высокой стоимостью имущества в целом ряде городских окру-
125
Стр. 125 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
гов и, соответственно, более высокой арендной платой, поступающей в соответствующие бюджеты.
Поступление межбюджетных трансфертов в бюджеты городских округов в среднем по России несколько отличается от аналогичных поступлений в местные бюджеты муниципальных образований других типов. Уровень поступления дотаций в бюджеты городских округов несколько ниже (24–29 % от общего объема дотаций), а целевых трансфертов – субсидий и субвенций – напротив, несколько выше. Так, на протяжении всего рассматриваемого периода именно городские округа оставались основными получателями субсидий – в их бюджеты поступала практически половина (47–48 %) от общего объема трансфертов данного вида, выделяемых муниципальным образованиям страны.
Значительные объемы субвенций, поступающие на протяжении всего рассматриваемого периода в бюджеты городских округов, связаны с масштабом делегирования им государственных полномочий.
Сравнивая уровень дотационности городских округов (ГО) и всех муниципальных образований России в среднем, можно сделать очевидный вывод о том, что городские округа в 2009– 2012 годах стабильно характеризовались большим уровнем финансовой самостоятельности (табл. 2).
Таблица 2 Доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций)
вобщем объеме собственных доходов местных бюджетов
в2009–2012 гг., % от общего количества муниципальных образований
Доля |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
||||
трансфертов |
ГО |
всего |
ГО |
всего |
ГО |
всего |
ГО |
всего |
Меньше 10 % |
11,5 |
5,8 |
26,6 |
6,2 |
24,3 |
6,7 |
27,5 |
10 |
10–30 % |
31,2 |
9,1 |
26,7 |
9,6 |
18,7 |
7,9 |
18 |
14 |
30–70 % |
41,3 |
31,8 |
35,2 |
31,4 |
40,4 |
32 |
35,6 |
52,5 |
Свыше 70 % |
16 |
53,3 |
11,5 |
53,8 |
16,6 |
53,4 |
18,9 |
23,1 |
126
Стр. 126 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
Количество муниципальных образований, получающих менее 10 % трансфертов в общем объеме собственных доходов, среди городских округов возросло с 7,5 % в 2008 году до 27,5 % – в 2012 году, при этом в целом по муниципальным образованиям всех типов данный показатель оставался стабильно низким и составлял не более10 % на протяжении всего рассматриваемогопериода.
Однако причины сравнительно более благоприятной финансовой ситуации в бюджетах городских округов в целом обусловлены тем, что среди городских округов есть определенное количество муниципальных образований, характеризующихся значительным экономическим потенциалом [2, с. 84]. В большинстве своем – это административные центры субъектов федерации и ряд других крупных и промышленно развитых муниципальных образований.
В то же время среди городских округов присутствует и значительная группа муниципальных образований, финансовое положение которых не лучше, а зачастую и хуже, чем муниципальных районов. Анализируя данные табл. 2, можно сделать вывод о том, что в 2012 году относительное количество остродотационных городских округов не намного ниже, чем среди всех муниципальных образований в целом (18,9 и 23,1 % соответственно). Бюджеты 47–48 % от общего количества городских округов характеризовались в 2011–2012 годах уровнем дотационности более 30 %, а значит, им присущи типичные проблемы муниципальной бюджетной политики, связанные с явной недостаточностью налоговых поступлений для финансирования решения вопросов местного значения. За счет административных центров субъектов Федерации, где проживает значительная часть населения и сосредоточено промышленное производство, достигаются формально более «благополучные» экономические показатели городских округов в среднем по России.
Рассмотрим финансовое положение городских округов в Тульской области. В регионе сформировано на сегодняшний день пять городских округов, существенно отличающихся по размеру, численности населения, финансовому потенциалу. Их
127
Стр. 127 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
экономические и, соответственно, бюджетные потенциалы несопоставимы. Краткая информация о городских округах Тульской области представлена в табл. 3.
Таблица 3
Городские округа Тульской области
Городской |
Статус |
Числен- |
|
Промышленность |
||||
округ |
городского |
ность насе- |
|
|
|
|
|
|
|
округа |
ления, чел. |
|
|
|
|
|
|
Тула |
|
501 129 |
Промышленным |
производст- |
||||
|
|
|
вом в городе занято 121 пред- |
|||||
|
|
|
приятие: металлургия, маши- |
|||||
|
|
|
ностроение (ОПК), пищевая |
|||||
|
|
|
промышленность |
|
||||
Новомосковск |
2008 г. |
131 247 |
Более |
90 |
промышленных |
|||
|
преобра- |
|
предприятий |
|
(химическая, |
|||
|
зован |
|
энергетическая, |
|
пищевая |
|||
|
(ранее |
|
промышленность) |
|
||||
|
был МР) |
|
|
|
|
|
|
|
Донской |
|
64 561 |
35 |
промышленных |
предпри- |
|||
|
|
|
ятий |
|
|
|
|
|
Раб. пос. |
|
3 613 |
2 крупных предприятия: |
|||||
Новогуровский |
|
|
ОАО «Гурово-Бетон» |
|||||
|
|
|
цементный завод Heidelberg- |
|||||
|
|
|
Cement |
|
|
|
|
|
ПГТ Славный |
2008 г. |
1 847 |
Отдельный |
цех |
Тульского |
|||
|
(выделен |
|
ГУП «КБ приборостроения»; |
|||||
|
из состава |
|
2 |
небольших |
(численность |
|||
|
сельского |
|
персонала до 40 чел.) пред- |
|||||
|
поселения) |
|
приятия |
пищевой |
промыш- |
|||
|
|
|
ленности |
|
|
|
Экономические и, соответственно, бюджетные потенциалы городских округов Тульской области также несопоставимы, а объем и структура их бюджетных доходов существенно варьируется. Тула и Новомосковск характеризуются значительными объемами бюджетных доходов и имеют значительные возможности для самофинансирования социально-экономического развития, а остальные городские округа характеризуются уровнем
128
Стр. 128 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
дотационности, соответствующим средним значениям по муниципальным районам области. Указанные различия могут быть проиллюстрированы сравнением бюджетов города Тулы и города Донского. Доходы бюджета города Тулы в основном сформированы за счет налоговых и неналоговых поступлений (более чем на 75 %), а доходы бюджета города Донского – менее чем на 35%. Трансферты в бюджете города Тулы представлены преимущественно (более 75% от общего объема межбюджетных трансфертов) субвенциями, а в городе Донском более 45% от общего объема трансфертов – дотации.
В целом в Тульской области бюджеты большинства муниципальных районов и городских округов характеризуются по сравнению с областным центром относительно низким уровнем налоговых доходов, что является характерной для современной России тенденцией. Рассмотрим более подробно особенности городских округов, являющихся административными центрами субъектов Федерации.
Поступления НДФЛ в расчете на одного жителя составили
вгороде Донском 1473 руб., т.е. более чем в 3 раза меньше, чем
вгороде Туле. По сравнению с административным центром области в достаточно благополучном с точки зрения экономического развития Ленинском районе указанный показатель более чем в 2 раза ниже, а в типичных сельских муниципальных районах данное различие становится еще больше, как, например,
вЧернском районе – почти в 8 раз. Не менее существенные различия наблюдаются и при сравнении поступлений налогов на совокупный доход, характеризующих отдачу для местного бюджета от функционирования малого бизнеса на территории муниципального образования: в городе Туле значение этого показателя в расчете на одного жителя в 4,7 раза выше, чем в городе Донском, и более чем в 4 раза выше, чем в Ленинском районе. В местные бюджеты зачисляются налоги на имущество физических лиц и налог на землю, поступления которых распределены между муниципальными образованиями неравномерно. В частности, поступления налогов на имущество в расчете на
129
Стр. 129 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |
одного жителя в городе Туле более чем в 7 раз превысили аналогичный показатель в городе Донском.
По нашему мнению, административные центры субъектов Федерации следует рассматривать как муниципальные образования, «нетипичность» которых в целом должна оцениваться как положительная характеристика, связанная с наличием у них дополнительных возможностей в финансовой сфере в плане обеспечения развития как самих административных центров, так и регионов
вцелом. Одной из основных причин необходимости детального изучения финансов административных центров субъектов Федерации является возможность таких муниципальных образований внести значительный вклад в консолидированные доходы региональных бюджетов как за счет доходов своего местного бюджета, так и за счет средств, генерируемых на их территории и зачисляемых
вбюджет региона, причем наиболее существенно данная тенденция проявляется в сфере поступлений по налогу на прибыль. Очевидно, что если анализировать налоговые и неналоговые доходы бюджетов, то вклад административного центра субъекта федерации в консолидированный бюджет будет во многом определять финансовоесостояниерегионав целом.
Проведенный анализ муниципальных бюджетов в Тульской и Калужской областях в 2006–2011 годах показал особую роль бюджетов административных центров субъектов Федерации. Так,
вконсолидированном бюджете Тульской области доля доходов бюджета города Тулы по итогам исполнения бюджета за 2006 год составила 18 %, а в Калужской области аналогичный показатель для административного центра региона был равен 15 %. Учитывая, что доля доходов областного бюджета в средствах консолидированного бюджета субъекта Федерации в том же году составила
вТульской и Калужской областях более 70 %, а также то обстоятельство, что в Тульской области было сформировано 179 муниципальных образований, тогда как в Калужской – 319, вклад бюджета административного центра является существенным и в значительной степени определяет финансовое состояние региона. Анализ доходов местных бюджетов в Калужской области в 2006 году по-
130
Стр. 130 |
ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru) |