!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В.-1

141

процессуального обеспечения в качестве подгруппы мер административного пресечения. Тем не менее на современном этапе развития юридической науки большинство ученых высказываются за самостоятельность данной группы мер административного принуждения, в частности, сторонниками данной точки зрения выступают И. И. Веремеенко1, А. И. Каплунов2, А. И Дворяк3, А. П. Коренев4, Ю. И. Попугаев5 и др.

На наш взгляд, самостоятельность рассматриваемой группы мер принуждения не вызывает сомнения: во-первых, общий перечень и процессуальные аспекты их реализации закреплены в отдельной главе КоАП РФ (Глава 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях»); во-вторых, перечень мер принуждения, применяемых органами государственной власти и их должностными лицами, как правило, содержится в нормах материального права, закрепляющих компетенцию уполномоченных субъектов в соответствующей сфере государственного управления. Административнопроцессуальные нормы, не только конкретизируют правомочия властных субъектов, но и формируют необходимый механизм практической реализации установленных нормами материального права мер принуждения.

Основные цели применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях закреплены в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ, к ним относятся: пресечение административного правонарушения; установление личности нарушителя; составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления правонарушения; обеспече-

1См.: Веремееннко И. И. Административно-правовые санкции. М. : Юрид. лит., 1975. С.

66-67, 71.

2См.: Каплунов А. И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право : актуальные проблемы Московский университет МВД России. М. : Юнити-Дана, 2004. С. 265-286.

3См.: Дворяк А. И. Меры административно-процессуального пресечения, применяемые милицией : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 30-31

4См.: Коренев А. П. Административное право России : Учебник. В 3 ч. Часть 1. М. : Московская академия МВД России, 2000. С. 218.

5См.: Попугаев Ю. И. Административно-процессуальные меры, применяемые в связи с совершением правонарушения (по материалам деятельности советской милиции) : дис. ... канд.

юрид. наук. М., 1991. С. 167-168.

142

ние своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнение принятого по делу постановления1.

Как отмечают А. Г. Гришаков и И. И. Пустовойт, для применения мер ад- министративно-процессуального обеспечения необходимо наличие предусмотренных законом оснований, к которым относятся обстоятельства, свидетельствующие о наличии возбужденного дела об административном правонарушении или признаков совершения правонарушения2.

В УИС меры административно-процессуального обеспечения выступают в качестве основных способов и средств административного принуждения. Должностные лица (сотрудники) УИС применяют их в целях создания необходимых условий для пресечения административных правонарушений, сбора и фиксации доказательств по конкретному делу, а также привлечения виновных лиц к ответственности. В некоторых случаях данные меры применяются к лицам виновность, которых предстоит установить. Они выполняют двойную роль: формируют доказательственную базу и выступают в качестве меры процессуального принуждения (обеспечения)3.

Материальная основа рассматриваемых нами мер принуждения отражена в ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», подзаконных нормативных правовых актах4, регламентирующих административно-юрисдикционную деятельность уполномоченных

1См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст.

1.

2См.: Гришаков А. Г. Понятие и система мер административного принуждения в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров // Вестник Тюменского государственного университета. 2006. № 6. С.72; Пустовойт И. И. Правовые вопросы реализации принципа обеспечения законности при применении мер административного принуждения // Общество : политика, экономика, право. 2013. № 4. С. 129.

3См.: Поникаров В. А., Сенатова Е. В. Совершенствование доказывания по делам об административных правонарушениях в правоохранительной деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительное право. 2015. № 2 (20). С. 41-44.

4См., например: Об утверждении Положения об организации государственного санитар- но-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы : [приказ Минюста России от 06.06.2006 № 205] // Рос. газета. 2006. 29 июн. № 138; Об утверждении Положения о ветеринарной службе Федеральной службы исполнения наказаний : [приказ ФСИН России от 01.11.2018 № 999] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 28.11.2018.

143

субъектов УИС, основные процессуальные аспекты (порядок) реализуемых мер регулируются главой 27 КоАП РФ.

Сотрудники УИС в пределах установленной компетенции вправе применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: доставление (ст. 27.2 КоАП РФ); административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ); личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ); досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ); изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ). Применение сотрудниками УИС иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях нормами действующего законодательства не предусмотрено.

Как показали результаты проведенного нами анкетирования более 600 сотрудников УИС, все вышеперечисленные меры административнопроцессуального обеспечения применяются в практической деятельности УИС. Ответы респондентов распределились следующим образом: доставление и административное задержание на практике применяло 86 сотрудников УИС (или 14,29% опрошенных); личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице – 333 (55,32%); досмотр транспортного средства – 235 (39,04%); изъятие вещей и документов – 155 (25,75%). В качестве своего варианта ответа на поставленный вопрос 32 сотрудника УИС (5,32%) дали ответ, что не применяют на практике данные меры принуждения1. На наш взгляд, последний ответ можно объяснить двумя причинами: либо правомочия по применению мер административного принуждения напрямую закреплены в должностной инструкции сотрудника, либо сотрудник не сталкивался на практике с ситуациями, связанными с необходимостью применения данных мер принуждения.

На наш взгляд, всесторонний анализ особенностей реализации отдельных мер административно-процессуального обеспечения, реализуемых в уголовноисполнительной системе Российской Федерации, является не целесообразным, так как они достаточно подробно рассмотрены в работах В. А. Поникарова, Д. А. Гришина, Н. А. Мельниковой и других ученых, исследующих вопросы админи-

1 См.: Приложение № 1 диссертации.

144

стративного принуждения в УИС1. Полагаем, что в рамках проводимого нами исследования необходимо остановиться лишь на основных проблемных моментах правового и организационного характера их применения в сфере исполнения уголовных наказаний. Так, например, в практической деятельности сотрудники УИС достаточно часто сталкиваются с необходимостью применения доставления как меры административно-процессуального принуждения, основное назначение которой заключается в принудительном препровождении правонарушителя в служебное помещение учреждения УИС или органа внутренних дел (полиции) (п. 11 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ).

Следует отметить, что некоторые авторы, в частности, К. А. КарееваПопелковская, относят доставление к мерам административного пресечения2. На наш взгляд, подобного рода взгляды являются ошибочными. Действительно, меры доставления фактически пресекают совершение лицом противоправных действий, однако данная мера принуждения реализуется, как правило, уже после применения принудительных мер пресечения (например, специальных мер пресечения). Применение доставления допускается исключительно в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления правонарушения. Например, если у лица отсутствуют документы, удостоверяющие личность, или оно находится в состоянии алкогольного опьянения. Из сказанного следует, что доставление как мера принуждения применяется в качестве «вспомогательного средства»3 при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, обладающая очевидным процессуальным, обеспечительным характером.

1См.: Мельникова Н. А . Полномочия сотрудников исправительных учреждений в рамках производства по делам об административных правонарушениях // Ведомости уголовноисполнительной системы. 2017. № 8 (183). С. 23-26; Административная юрисдикция в уголов- но-исполнительной системе : учеб. пособие / С.В. Завитова [и др.] : под общ. ред. Н. А. Мельниковой. Вологда : ВИПЭ ФСИН России, 2016. 116 с. и др.

2См.: Кареева-Попелковская К. А. Административно-правовое регулирование применения мер пресечения сотрудниками полиции Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 13.

3См.: Веремееннко И. И. Административно-правовые санкции. М. : Юрид. лит., 1975. С.

70.

145

Сотрудники УИС наделены правомочиями осуществлять доставление в качестве меры административно-процессуального обеспечения только при совершении лицом административных правонарушений, предусмотренных статьями 19.3 и 19.12 КоАП РФ (п. 11 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), которые «характерны и затрагивают исключительно деятельность учреждений и органов УИС»1. Полагаем, что ст. 27.2 КоАП РФ сформулирована без учета положений других нормативных правовых актов федерального уровня, закрепляющих право уполномоченных субъектов УИС на применение по отношению к правонарушителям мер принуждения (п. 4 ст. 14 Закона РФ 5473-1). В частности, в данной статье не содержатся иные составы административных правонарушений, при выявлении которых сотрудники УИС вправе применить доставление.

Но в то же время в ст. 36 Закона РФ № 5473-1 указано, что сотрудники УИС при выполнении «обязанностей по пресечению административного правонарушения, задержанию и доставлению лица (лиц), ... обвиняемого (обвиняемых) в совершении ... административного правонарушения, пользуются правом проезда и провоза задержанного либо доставляемого ими лица (лиц) ...»2. Буквальное толкование данной нормы позволяет прийти к выводу, что на практике сотрудники УИС могут столкнуться с ситуациями, когда необходимо осуществить доставление лица, которое совершило административное правонарушение, не предусмотренное п. 11 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ. Кроме того, положения данной нормы находят свое подкрепление в ст. 26 данного закона и в ст. 70 Федерального закона «О службе в УИС РФ», где говорится, что сотрудники УИС независимо от места нахождения и времени суток считаются исполняющими служебные обязанности в случае совершения ими действий, направленных на предупреждение и пресечение

1См.: Мельникова Н. А. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2013. № 4. С. 36.

2См.: Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : [закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-1] // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. 1993. № 33. Ст. 1316.

146

правонарушений, а также иных действий в интересах общества и государства1. Таким образом, проведенный нами анализ нормативных правовых актов,

регулирующих правомочия сотрудников УИС по осуществлению доставления в качестве меры административно-процессуального обеспечения, свидетельствует об отсутствии в них согласованности. В частности, на данный момент остается не урегулированным на должном уровне механизм реализации административноюрисдикционных полномочий сотрудников УИС: правомочия сотрудников УИС, закрепленные в материальных нормах права, не в полной мере находят свое нор- мативно-процессуальное обеспечение. В связи этим возникают риски злоупотреблений должностными полномочиями со стороны сотрудников УИС (административное усмотрение), что может привести к нарушению прав доставляемых лиц.

Для решения обозначенной нами проблемы предлагаем в п. 11 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ внести изменения, дополнив его формулировкой: «а также в иных слу-

чаях связанных с исполнением ими служебных обязанностей при выявлении любых административных правонарушений».

Применение административно-процессуальных мер принуждения подлежит обязательной письменной фиксации. Так, ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ обязывает должностных лиц УИС составлять специальный протокол о доставлении или производить соответствующую запись в протоколе об административном правонарушении (протоколе об административном задержании). По просьбе доставленного лица ему вручается копия протокола о доставлении. Однако, не смотря на наличие законодательно установленных требований по оформлению реализуемых мер принуждения, на практике сотрудники УИС зачастую осуществляют фиксацию доставления ненадлежащим образом.

По результатам проведенного анкетирования удалось установить, что сотрудники УИС оформляют доставление следующими способами: 174 сотрудника УИС или 28,90% от общего числа опрошенных составляют протокол;

1 См.: О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» : [федер. закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 30. Ст. 4532.

147

232 (38,54%) пишут рапорт; 169 (28,04%) составляют акт; 182 (30,23%) не оформ-

ляют применяемую меру процессуального обеспечения1. Значительная часть опрошенных нами сотрудников УИС отметили, что в практической деятельности они зачастую не оформляют доставление в виде отдельного протокола. Это связано с тем, что в исправительных учреждениях УИС бланки протоколов о доставлении зачастую отсутствуют. Более того, в дальнейшем сотрудники УИС, как правило, не делают соответствующей отметки о доставлении лица в служебное помещение учреждения УИС в протоколе об административном правонарушении.

Полагаем, что ненадлежащее процессуальное оформление доставления сотрудниками УИС можно объяснить возможностью достаточно широкого толкования положений ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ, которые предусматривают несколько вариантов его фиксации. Кроме того, в действующей редакции КоАП РФ отсутствуют конкретные требования к содержанию протокола доставления. Решение обозначенной нами проблемы представляется возможным посредством, во-первых, разработки ведомственного приказа, отражающего специфику реализации мер административного принуждения в УИС, в том числе, и их процессуальное оформление; во-вторых, должностных лиц УИС следует обеспечить необходимым количеством бланков протоколов доставления.

Таким образом, доставление как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях зачастую применяется в деятельности уполномоченных субъектов УИС. Вместе с тем, в процессе реализации данной меры принуждения сотрудники УИС сталкиваются с проблемами как правового, так и организационного характера. Сформулированные нами предложения по устранению указанных проблем позволят оказать существенное влияние «на законность ее применения и степень ограничения прав человека»2.

1См.: Приложение № 1 диссертации.

2См.: Самбор Н. А. Доставление как мера административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: процессуальные вопросы законности применения ограничений прав и свобод человека // Ленинградский юридический журнал. 2012. № 2 (28). С. 140-147.

148

Доставление в большинстве случаев предшествует применению административного задержания, являющегося кратковременным ограничением свободы физического лица (ст. 27.3 КоАП РФ). Сотрудники УИС применяют данную меру принуждения в исключительных случаях: при возникновении необходимости обеспечить правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, а также исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ должностные лица УИС могут осуществить задержание физического лица только в связи с совершением последними административных правонарушений, предусмотренных статьями 19.3 и 19.12 КоАП РФ, а также правонарушений, связанных с причинением ущерба объектам УИС (посягательством на такой объект) или проникновением на охраняемые объекты УИС (ст. 7.17, 20.1, 20.17 КоАП РФ). Перечень должностных лиц УИС, уполномоченных применять данную меру принуждения, утвержден приказом ФСИН России от 19.12.2013 № 7801, что в полной мере соответствует требованиям ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ.

Задержанные лица помещаются в специально отведенные для этого помещения учреждений и органов УИС, к которым административным законодательством предъявляются особые требования, в частности, они должны отвечать санитарным требованиям и исключать возможность их самовольного оставления (п. 1 ст. 27.6 КоАП РФ). Однако в настоящее время в учреждениях УИС специально отведенные и оборудованные места для содержания задержанных лиц отсутствуют. Об этом свидетельствуют и результаты проведенного нами анкетирования. Так, на вопрос «Предусмотрены ли в Вашем учреждении специально отведенные помещения для задержанных лиц?» большая часть опрошенных сотрудников УИС 69,10% (или 416 человек) дали отрицательный ответ, оставшиеся

1 См.: Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовноисполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание : [приказ ФСИН России от 19.12.2013 № 780] // Рос. газ. 2014. 26 март. № 68.

149

30,90% (186 человек) – положительный. Вместе с тем, на вопрос о способе решения существующей проблемы размещения задержанных лиц сотрудники УИС дали практически идентичные ответы. Фактически задержанные лица могут находится: в комнате ожидания граждан, дежурной части, административном здании, рабочем кабинете, досмотровой комнате, комнате для краткосрочных свиданий и др. Также некоторые сотрудники отметили, что существующая проблема в УИС не решается, поэтому задержанные лица подлежат передаче сотрудникам органов внутренних дел1.

В. И. Сургутскова и Д. В. Пивоваров считают, что административное задержание есть не что иное как лишение свободы, предусматривающее наличие ограничений прав и свобод лица, в том числе таких как свобода действий, поведения и передвижения2. Данная позиция находит свое подкрепление в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П, где отмечается, что «задержание, арест, заключение под стражу и содержание под стражей, несмотря на их процессуальные различия, по сути есть лишение свободы»3.

По этой причине общие условия содержания административно задержанных, включая санитарные нормы, нормы питания и медицинского обслуживания, закреплены в постановлении Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц»4. Помещения для задержанных должны быть оборудованы с учетом

1См.: Приложение № 1 диссертации.

2См.: Сургутсков В. И., Пивоваров Д. В. О совершенствовании правового регулирования применения полицией отдельных мер производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11 (60). С. 113.

3См.: По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3,

27.5и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова : [постановление Конст. Суда Рос. Федерации от 16.06.2009 № 9-П] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 27. Ст.

3382.

4См.: Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких

150

всех требований, устанавливаемых для них соответствующими нормативными документами федеральных органов исполнительной власти (п. 2 данного Положения). Такие положения разработаны, например, для органов ФСБ России1 и МВД России2. Но в то же время подобного рода специализированный нормативный правовой акт применимо к деятельности ФСИН России не принят, что вызывает определенные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности УИС.

Отсутствие в УИС мест содержания для лиц, подвергнутых административному задержанию, влечет за собой невозможность создания оптимальных условий для содержания данной категории лиц, что естественно приводит к нарушениям их прав и свобод. В. А. Поникаров и С. В. Поникаров подчеркивают, что подобного рода трудности замыкаются на существующих в деятельности ФСИН России проблемах организационного и материально-технического характера, финансового обеспечения, решение которых ученым видится при помощи нормативного урегулирования данного вопроса3. Соглашаясь с мнением ученых, на наш взгляд, нельзя не отметить, что подобное положение вещей изначально было предопределено недостаточным вниманием со стороны законодателя относительно нормативного закрепления функции ФСИН России по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях в подведомственных учреждениях и органах в качестве самостоятельного, отдельного вида деятельности. Все это приводит к отсутствию должного механизма реализации законодательно предусмотренных правомочий должностных лиц УИС.

лиц : [постановление Правительства Рос. Федерации от 15.10.2003 № 627] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 42. Ст. 4077.

1См.: Об утверждении Правил оборудования специально отведенных помещений пограничных органов для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение : [приказ ФСБ России от 19.01.2009 № 8] // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. 19 янв. № 9.

2См.: Об утверждении Положения об условиях содержания, нормах питания и порядке медицинского обслуживания задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации : [постановление Правительства Рос. Федерации от 16.04.2012 № 301] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 17. Ст. 1975.

3См.: Поникаров В. А., Поникаров С. В. Теоретическое и практическое исследование мер административного принуждения в деятельности УИС // Человек : преступление и наказание. 2012. № 4 (79). С. 133.