!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Котлярова -1

31

Всоответствии со статьей 7 Закона № 184-ФЗ содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от видов или особенностей физических или юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами.

Документы национальной системы стандартизации1 в соответствии с принципами стандартизации в Российской Федерации, применяются на добровольной основе. Однако в случае вхождения данных документов в Перечни межгосударственных стандартов и национальных (государственных) стандартов государств – членов Таможенного союза, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований технических регламентов Таможенного союза, их требования становятся обязательными.

Всоответствии с положениями действующего законодательства административный надзор в сфере технического регулирования по соблюдению требований соответствующих технических регламентов «… осуществляется в отношении продукции или в отношении продукции и связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации …»2.

Исходя из сказанного можно заключить, что административный надзор в сфере технического регулирования направлен на строгое исполнение законов и подзаконных актов, устанавливающих обязательные требования к продукции, обращаемой на рынке.

Подходы к осуществлению административного надзора в сфере технического регулирования менялись с развитием государства. Первоначально принцип формирования административного надзора в сфере

1См.: ст. 14 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» // Российская газета от 3 июля 2015 г. № 144.

2См.: ст. 33 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

32

технического регулирования был заложен в 1918 г. принятием декрета «О

центральной контрольной коллегии и местных счетно-контрольных коллегиях, и комиссиях»1. Им стал синтез государственного и общественного контроля с ведущей ролью государственных органов.

Методами контрольной деятельности являлись проверки (обследования)

и ревизии, для проведения которых создавались комиссии, бригады, штабы с привлечением необходимых квалифицированных специалистов в целях оказания проверяемому объекту квалифицированной помощи по устранению выявленных недостатков.

Впоследствии, в 1965 году, с наделением Госстандарта СССР

полномочиями по осуществлению государственного надзора в масштабах всей страны, подход к данной деятельности был скорректирован. В стране была введена Государственная система стандартизации, включающая в себя в качестве нормативно-технических документов государственные стандарты и руководящие документы. Стандарты стали обладать всеми признаками,

характерными для правовой нормы: устанавливались государством в лице уполномоченных на то государственных органов, являлись общеобязательными, были рассчитаны на неопределенное число применений,

их соблюдение обеспечивалось возможностью государственного принуждения2.

В 1983 году, с принятием постановления «О государственном надзоре за стандартами и средствами измерений в СССР»3, была заложена единая правовая основа осуществления административного надзора в сфере технического регулирования, соединившая в единый основополагающий документ разрозненные нормативные акты по надзору в данной сфере.

1Декрет Совнаркома от 18.01.1918 г. «О центральной контрольной коллегии и местных счетно-контрольных коллегиях, и комиссиях» // Собрание Указов РСФСР. 1919 №2. С. 264.

2См.: Управление качеством продукции. Справочник // Под ред. Бойцова В.В., Гличева А.В. М. 1985. С. 331.

3Постановление Совмина СССР от 28.09.1983 № 936 «О государственном надзоре за

стандартами и средствами измерений в СССР» // СП СССР, 1983, № 28, ст. 157.

33

Правовой фундамент сферы технического регулирования, созданный из переплетения технических и правовых норм, в советское время был многоступенчатым и достаточно сложным. В него входили документы различной важности, при этом наивысшую силу имели государственные стандарты – ГОСТы.

С принятием в 2002 году Закона № 184-ФЗ юридическая наука оказалась не готовой к новому взгляду на технические нормы – отнесению законодателем технических норм к источникам административного права1.

Следует отметить, что долгое время исследователями не был выработан единый подход к определению понятия «техническая норма». Согласно одному из них технические нормы «… основаны на познании природы, регулируют поведение в системах человек-машина …»2, т.е. авторы не относят их к социальным нормам.

В другом подходе данные нормы носят как технический, так и социальный характер, поскольку регулируют поведение людей, отношения между людьми в процессе воздействия на окружающую среду. С развитием технологий деятельность человека и ее результаты перестали быть исключительно интересом частных лиц. Технические нормы стали все чаще относить к специфической разновидности социальных норм, поскольку главным объектом их регулирующего воздействия является социально значимое поведение человека. Приверженцев точки зрения о возможности существования юридической нормы с техническим содержанием со временем становилось все больше.

Развитие государства обусловило усиление роли юридико-технического регулятора, так как общество нуждается в тесной взаимосвязи между

1См. Климкин М.А., Напреенко А.А. Правовые аспекты стандартизации в Российской Федерации в условиях реформы технического регулирования [Электронный ресурс] // Universum: Экономика и юриспруденция : электрон. научн. журн. 2017. № 4(37). Режим доступа URL: http://7universum.com/ru/economy/archive/item/4540 (Дата обращения - 30.07.2018).

2Цит. по: Теория государства и права / под общ. Ред. А.С. Пиголкина. – М., – 2003.

34

техническими и социальными решениями1, произошло усиление взаимосвязи права и технических норм.

В юридической литературе2 в отношении наиболее значимых технических норм, обеспеченных правовыми санкциями, исследователями стало использоваться понятие «технико-юридическая норма». Особенностью данного понятия являются системные связи элементов технико-юридических норм. Гипотеза и диспозиция всегда содержатся в одном источнике, а санкция, как правило, расположена в ином, распространяясь на большое число норм. Некогда не доступная праву область стала объектом его регулирования и охраны.

Технико-юридические нормы обладают как инструментальной, так и собственной ценностью, заключающейся в придании государством техническим манипуляциям, направленным на производство товаров или услуг, обязательного или рекомендательного характера. Их целью является защита прав как граждан, так и хозяйствующих субъектов.

Как следует из статьи 2 Закона № 184-ФЗ, технический регламент – принятый в установленном порядке документ. Данным документом устанавливаются обязательные для применения требования к объектам технического регулирования (продукции и услугам) на всех стадиях их жизненного цикла.

Закрепление в сфере технического регулирования технических норм (нормативных требований технического характера) актами более высокой юридической силы (техническими регламентами), предназначенными для общеобязательного применения, принимаемыми в форме федерального закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, международного закона, и отказ от ведомственного регулирования отношений значительно повысили уровень правового регулирования данной сферы.

1См. Венгеров А.Б.Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд.

– М.: Юриспруденция, – 2000. – С. 181.

2Черданцев А. Ф. Понятие технико-юридических норм и их роль в формировании общественных отношений // Советское государство и право. – 1964. – № 7. – С. 134-138.

35

Стоит также отметить, что технико-правовые нормы не обладают юридическим содержанием и не могут самостоятельно регулировать общественные отношения. Свою регламентирующую функцию они осуществляют в совокупности с другими правовыми нормами. Например, законом о техническом регулировании не дается однозначного определения базовому термину «обращение продукции», используемому для определения стадии, на которой осуществляется административный надзор за конкретной продукцией, в связи с чем происходит его уточнение в различных документах по стандартизации. Например, Технический регламент Таможенного союза «О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям» дает следующее определение понятию «оборот продукции» – «… этапы движения продукции от изготовителя к потребителю (пользователю), которые проходит продукция после выпуска ее в обращение …». В то же время Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» от 22.11.1995 № 171-ФЗ1 дает следующее определение «… оборот продукции – закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение, перевозки и розничная продажа, на которые распространяется действие настоящего Федерального закона …».

Таким образом, базовый термин, имеющий значение для осуществления надзорных мероприятий, не разъясненный в законе о техническом регулировании, уточняется в каждом техническом регламенте.

Специфика сферы технического регулирования, использование технико-

правовых норм для конкретизации прав и обязанностей, предусмотренных в бланкетных нормах, предопределяют важность осуществления административного надзора. Его эффективность в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции во многом зависит от

1 Российская газета, № 9, 19.01.1999.

36

качества правового, и прежде всего административно-правового регулирования.

§ 2 Сфера технического регулирования по обеспечению безопасности продукции: национальный и наднациональный аспекты

Нормативно-правовое обеспечение сферы технического регулирования менялось вслед за развитием экономики страны. Использовались различные формы административного регулирования, применялись разнообразные меры ответственности за нарушения требований нормативно-правовых документов в данной сфере (от дисциплинарной и административной до уголовной). При этом содержание и характер данных документов в каждый момент времени отражали в себе соответствующие тенденции экономического развития страны. Условно можно выделить следующие этапы развития анализируемой нормативно-правовой базы.

Временные рамки первого этапа следует определить с 1920 года и до распада СССР в 1991 году. Для данного периода характерны первоначальная разработка и утверждение комплекса нормативно-правовых документов в сфере технического регулирования – совокупности взаимоувязанных правил и положений «Государственная система стандартизации»1, определивших объекты стандартизации, категории и виды стандартов. Всего выделялось 4

категории нормативно-правовых документов в сфере стандартизации2: 1)

государственный стандарт Союза Советских Социалистических Республик; 2)

республиканский стандарт; 3) отраслевой стандарт; 4) стандарт предприятия.

Основными документами в этот период являлись государственные

1См.: утративший силу ГОСТ 1.0-68 ГСС. Основные положения. Введен Постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 30.08.1968 г. N 1 [Электронный ресурс] // Режим доступа http://docs.cntd.ru/document/gost-1-0-68-gss

Электронный фонд нормативно-правовой документации Кодекс (дата обращения:

09.06.2018).

2Ширялкин, А. Ф. Стандартизация и техническое регулирование в аспекте качества продукции: учебное пособие / А. Ф. Ширялкин. – Изд. 3-е, исправ, и доп. – Ульяновск: УлГТУ. – 2011. – С 30.

37

стандарты, содержавшие в себе как обязательные требования безопасности,

так и потребительские требования к продукции. До 1940 года государственные общесоюзные стандарты утверждались наркоматами, производящими эту продукцию. После 1940 года полномочия по утверждению данных документов от наркоматов перешли к Всесоюзному комитету по стандартизации1

(Госстандарту СССР)2.

С 1991 года начался второй этап развития нормативно-правовой базы в сфере технического регулирования, продлившийся до 2000 годов. Данному этапу характерны изменения, обусловленные кардинальными изменениями в экономике страны и либерализацией законодательства. База нормативно-

правовых документов, разработанная и принятая во времена СССР, перешла в ведение Комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии.

Новое направление развития данных документов было установлено принятыми в 1993 году законами «О стандартизации»3 и «О сертификации продукции и услуг»4.

К началу данного периода база нормативно-правовых документов в рассматриваемой сфере состояла из более чем 60 000 документов, при этом около трети данных документов было принято до 1980 года.

Используемая при административном регулировании база документов состояла из актов, принятых в различные периоды времени:

1925 - 1967 годы – общесоюзные стандарты;

1940 - 1967 годы – государственные общесоюзные стандарты;

1См. утратившее силу: Постановление Центрального Комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров Союза ССР 485 «О государственных общесоюзных стандартах и порядке их введения» // Собрание постановлений и распоряжений правительства Союза Советских Социалистических республик, 1940, № 20, стр. 693-694.

2См. утратившее силу: Постановление Совета Народных Комиссаров Союза ССР № 545 от 23.08.1940 «О Всесоюзном Комитете по Стандартизации при Совнаркоме СССР» // Собрание постановлений и распоряжений правительства Союза Советских Социалистических республик, 1940, № 22, стр. 750-754.

3Утративший силу Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации» // Ведомости СНД и ВС РФ, 24.06.1993, № 25, ст. 917.

4Утративший силу Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» // Ведомости СНД и ВС РФ, 01.07.1993, № 26, ст. 966.

38

1968 - 1991 годы - государственные стандарты СССР; государственные отраслевые стандарты; республиканские стандарты РСФСР;

документы, принятые после 1992 года - межгосударственные стандарты; стандарты организаций и предприятий.

При этом указанные документы нередко не только дублировали друг друга, но и противоречили один другому. В то же время, несмотря не введённые ограничения для органов исполнительной власти, ими продолжалась практика совмещения деятельности по осуществлению административного надзора за соблюдением установленных обязательных требований к продукции и деятельности по установлению данных требований.

Административная ответственность за правонарушения в сфере технического регулирования предусматривалась следующими нормативными актами:

Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (утратил силу) 1;

Федеральным законом от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»2;

Федеральным законом от 08.07.1999 №143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»3 (утратил силу);

Законом РФ от 07.02.1992 №2300-1 «О защите прав потребителей»4.

1«Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) // Ведомости ВС РСФСР, 1984, № 27, ст. 909.

2Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства РФ, 10.01.2000, № 2, ст. 150.

Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства РФ, 10.01.2000, № 2, ст. 150.

а правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Российская газета, № 133, 13.07.1999.

4Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» // Собрание

законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 140.

39

Такая ситуация обусловливала потребность в дальнейших преобразованиях системы нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования. Реакцией со стороны законодателя на данные запросы стал принятый Закон № 184-ФЗ, начался третий этап реформы данного законодательства.

При разработке данного закона кардинально изменились подходы к установлению обязательных требований в нормативно-правовых документах. В соответствии с новым подходом основной задачей в данной деятельности стала цель использования разумного баланса при определении в документах требований к продукции. Указанные требования, обязательные для исполнения всеми субъектами в сфере технического регулирования, должны были устанавливаться как минимально необходимые для «… защиты жизни, здоровья граждан и их имущества, а также окружающей среды …»1. Данное новшество меняло подход к административному регулированию в сфере технического регулирования, повышало ее качество2.

Указанное в статье 3 Закона № 184-ФЗ единство правил, методов, порядка установления и применения обязательных требований технических регламентов, надзора за их исполнением, а также испытания и подтверждения соответствия продукции, стали основными принципами, используемыми в нормативно-правовых документах данной сферы. Существовавшие ранее разобщенные методы технического регулирования подверглись модификации, направленной на воплощение в жизнь принципа соответствия данных методов уровню развития страны в целом и ее экономики в частности.

В Российской Федерации устанавливалась многоуровневая система нормативно-правовых документов в сфере технического регулирования. Первый уровень состоял из федеральных законов и технических регламентов, устанавливающих обязательные требования для всех субъектов в данной

1См.: статья 6 и 7 Закона № 184-ФЗ.

2Доклад Министерства экономического развития и торговли РФ «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» Москва, 2001 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

40

сфере. Второй уровень наполняли документы национальной системы стандартизации и документы по стандартизации (например, правила по стандартизации). Данные документы разрабатывались и применялись для многократного использования на добровольной основе1.

В законодательстве реализовывался новый принцип политики в данной сфере – регулирование государством исключительно параметров безопасности продукции, для чего на основе международного опыта и требований международных организаций вводилась новая система установления и применения данных требований. Основными инструментами,

используемыми для реализации данной политики, стали многоуровневая система нормативно-правовых документов, подтверждение соответствия и административный надзор. При этом законодатель относил административный надзор в сфере технического регулирования к еще одной форме подтверждения соответствия продукции установленным требованиям2.

Предполагалось создать многоуровневую систему нормативно-

правовых документов, базируясь на ограниченном количестве технических регламентов из 30 – 40 документов, гармонизировав ее с международными договоренностями Российской Федерации, в первую очередь с Соглашением по техническим барьерам в торговле ВТО3. Данные меры были направлены на гармонизацию отечественного законодательства с международной практикой, и, в конечном итоге, должны были повысить конкурентоспособность Российской Федерации4.

1См.: ст. 14 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ.

2Такташов В.А., Котляров Ю.В. Надзор в сфере технического регулирования сегодня // Стандарты и качество, РИА «Стандарты и качество». – 2015. – №3. – 32 с.

3Аgreement on technical barriers to trade [Электронный ресурс] // Режим доступа https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/17-tbt.pdf - Официальный сайт Всемирной торговой организации (дата обращения: 05.04.2018).

4Перская В.В., Васин И.А. Членство России в ВТО и трансформирование правовой среды // Экономика. Налоги. Право. 2014. №2.