Учебный год 2023-2024 / Статья 3

--------------------------------

<21> Климов П.Е. Система распределения финансовых рисков в проектах государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012. С. 3.

М.Ю. Соколов и С.В. Маслова выделяют четыре группы рисков, возникающих при осуществлении ГЧП:

1) коммерческие (изменение объема потоков пользователей объектов или услугой и, соответственно, платежей пользователей);

2) финансовые (возможное изменение курсов валют, уровня инфляции, а также возможное неполучение (недополучение) финансирования проекта, в том числе за счет привлекаемых средств);

3) технические и эксплуатационные (возможное нарушение сроков строительства объекта или условий его эксплуатации);

4) юридические (возможное изменение в законодательстве, в том числе налоговом) <22>.

--------------------------------

<22> Соколов М.Ю., Маслова С.В. Регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства в региональном законодательстве и управленческие решения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2010. N 4. С. 101.

Для исследования ГЧП с позиций права интерес представляет изучение не собственно системы распределения рисков, а возможных правовых средств, позволяющих их купировать.

Распределение рисков для обеспечения эффективности проекта ГЧП должно быть формализовано в соответствующем соглашении сторон. Рассмотрим такое распределение на условном примере.

В рамках проекта ГЧП частный партнер возводит платную автомобильную дорогу. Соглашением, к примеру, может быть установлено, что по окончании строительства автомобильная дорога передается в собственность публичного партнера, но при этом частный партнер сохраняет за собой права на ее эксплуатацию в течение установленного срока. В свою очередь, публичный партнер устанавливает тарифы на использование дороги конечными потребителями (населением). При этом частный партнер в течение срока эксплуатации дороги (например, 10 - 20 лет) получает в установленном в соглашении размере выкупные платежи за автомобильную дорогу от публичного партнера.

В результате установления таких условий публичный партнер обеспечивает реализацию публичного интереса в виде строительства автомобильной дороги преимущественно или полностью за счет средств частного партнера. В свою очередь, частный партнер может получать гарантированные выкупные платежи от публичного партнера в течение продолжительного периода времени, чем обеспечивает свой предпринимательский интерес при участии в проекте (однако на практике в силу несовершенства бюджетного законодательства такие платежи на срок, превышающий три года, вовсе не гарантированы частному партнеру).

При этом источником таких выкупных платежей должны стать средства конечных пользователей автомобильной дороги (то есть населения), для чего за публичным партнером должны быть закреплены права на установление тарифов на пользование дорогой. Кроме того, дополнительным источником выкупных платежей будет являться инфраструктурный фактор, так как строительство новой автомобильной дороги должно стимулировать поступление дополнительных налоговых платежей, обусловленное развитием придорожной инфраструктуры и сервиса вновь возведенной автомобильной дороги.

Таким образом, приведенный пример иллюстрирует, как публичный партнер несет возможный риск недостаточной окупаемости проекта, который может выразиться в недостаточной востребованности автомобильной дороги конечными пользователями и, следовательно, в недостаточном размере поступлений в бюджет. Частный же партнер принимает на себя эксплуатационные риски, связанные с обеспечением текущего и капитального ремонтов автомобильной дороги.

Кроме того, обеспечивать распределение возможных рисков (например, риска недостаточной окупаемости проекта) возможно и при помощи иных правовых средств. Например, в ряде законов субъектов Российской Федерации о ГЧП закреплена возможность выплаты публичным партнером в адрес частного партнера компенсаций, связанных с обеспечением минимального дохода в результате осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением. В этом случае компенсация со стороны публичного партнера будет иметь место только в случае недостижения частным партнером установленного соглашением сторон минимального дохода от эксплуатации объекта соглашения, что фактически частично перекладывает финансовый риск на публичного партнера.

В публикациях также выделяют и иные признаки, присущие ГЧП. Например, М. Дерябина в качестве таковых указывает на специфические формы финансирования проектов:

- за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;

- обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками <23>.

--------------------------------

<23> Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. N 8. С. 64.

Ю.А. Игнатьева в числе признаков выделяет партнерские отношения и консолидацию активов и ресурсов сторон <24>.

--------------------------------

<24> Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33). С. 15.

Таким образом, отношения ГЧП следует рассматривать в качестве одного из видов отношений между публичными образованиями и субъектами частного предпринимательства, однако ГЧП присущ ряд признаков, которые позволяют отграничить их от других общественных отношений с теми же участниками. В первую очередь это наличие общественно значимой цели, удовлетворение общественного интереса. Кроме того, отношения ГЧП - это отношения с особым субъектным составом, которым, как правило, свойственен длительный характер и в рамках которых осуществлено распределение рисков участия сторон в таких отношениях.

Как известно, попадая в сферу действия правовых норм, общественные отношения приобретают юридическую форму, становятся правоотношениями. Сегодня в Российской Федерации правоотношения ГЧП находятся в стадии оформления. В отечественном праве урегулирована лишь часть отношений ГЧП, а именно правоотношения, возникающие в связи с заключением концессионных соглашений. Кроме того, отдельные отношения ГЧП регулируются нормами регионального законодательства, однако нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие такие нормы, зачастую противоречат федеральному законодательству. В связи с этим представляется необходимым для окончательного оформления правоотношений ГЧП принять проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации". При этом в законопроекте представляется целесообразным закрепить признаки, при наличии которых отношения между сторонами могут быть квалифицированы как ГЧП и, следовательно, может быть заключено соответствующее соглашение.

Сегодня в проекте Федерального закона предусмотрено, что под ГЧП понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о ГЧП, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций. Кроме того, уточняется, что частный партнер принимает на себя обязательства по полному или частичному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о ГЧП, а также одно или более из следующих обязательств:

- разработка и согласование проектной документации;

- создание объекта соглашения о ГЧП;

- реконструкция объекта соглашения о ГЧП.

Однако критерии для четкого разграничения отношений ГЧП от иных схожих общественных отношений, прежде всего от отношений, возникающих в связи с размещением государственного заказа, отсутствуют.

В отсутствие Федерального закона о ГЧП сегодня одним из основных факторов риска при реализации соглашений о ГЧП является признание таких соглашений противоречащими законодательству о размещении государственного заказа. Например, решением Арбитражного суда Кировской области по делу N А28-10757/2012 было признано законным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о нарушении антимонопольного законодательства, которое выразилось в неприменении процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", при проведении конкурса по заключению соглашения о ГЧП.

Проектом Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предусмотрено изъятие из предмета регулирования законодательства о размещении государственного заказа отношений, связанных с заключением, исполнением и прекращением соглашений о ГЧП, что должно снять указанный риск. Вместе с тем отсутствие ясного представления, в каких случаях мы можем говорить о ГЧП, а в каких о государственном заказе, в дальнейшем может создать дополнительные трудности для реализации проектов ГЧП.

Литература и информационные источники

1. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2011.

2. Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (по состоянию на 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН, 2009. Т. 1.

4. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" (по состоянию на 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

5. Денисов П.А. Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства // Налоги. 2012. N 3.

6. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. N 8.

7. Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / Под общей редакцией А.А. Зверева. М., 2009.

8. Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33).

9. Заседание Правительства Российской Федерации, проходившее 7 марта 2013 года // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://www.government.ru/meetings/712/brief.

10. Климов П.Е. Система распределения финансовых рисков в проектах государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10. М., 2012.

11. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби; Проспект, 2004.

12. Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 мая 2011 года N 258-П "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при разработке, заключении и реализации соглашений о сотрудничестве между Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и предприятиями топливно-энергетического комплекса" // Красный Север. 2011. N 27. Специальный выпуск.

13. Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105.

14. Закон Томской области от 16 октября 2006 года N 244-ОЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" (утратил силу) // Собрание законодательства Томской области. 2006. N 10 (15).

15. Закон Кировской области от 4 июня 2010 года N 529-ЗО "Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства" // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2010. N 4 (часть 1).

16. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (по состоянию на 6 декабря 2010 года) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. N 2.

17. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/pppr.pdf.

18. Проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN =238827-6.

19. Проект Федерального закона от 22 июня 2012 года "О государственно-частном партнерстве" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015.

20. Проект Федерального закона от 2 ноября 2012 года "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20121102_07.

21. Решение Арбитражного суда Кировской области по делу N А28-10757/2012. URL: www.arbitr.ru.

22. Саак А.Э., Жертовская Е.В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. N 2.

23. Савина С.В. Проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Право и управление. XXI век. 2010. N 2.

24. Соколов М.Ю., Маслова С.В. Регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства в региональном законодательстве и управленческие решения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2010. N 4.

25. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14.

26. Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. N 10.

27. Federal P3 Projects. Transport Canada: New Bridge for the St. Lawrence // Официальный сайт государственной корпорации Канады по вопросам ГЧП (PPP Canada). URL: http://www.p3canada.ca/federal-p3-projects.php.