Глава 8. Местное самоуправление

Статья 130. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131. Территориальные основы. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Черты конституционной концепции МСУ в РФ

• МСУ в России - часть конституционного строя общества и государства.

• В основе концепции - принцип народовластия. Один из уровней единой публичной власти в государстве.

• МСУ призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, МСУ в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении общественно-политических процессов.

• Российская конституционная концепция МСУ строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление МСУ.

• Концепция предполагает самостоятельность МСУ.

• Применительно к МСУ как форме публичной власти существуют специфические особенности действия конституционного принципа разделения властей. принцип разделения властей по вертикали

• МСУ, даже являясь разновидностью публичной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации.

7. Европейская Хартия местного самоуправления. Соотношение норм международного права и норм законодательства рф в области местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления была принята в 1985 году и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления.

Хартия состоит из Преамбулы и трех частей.

Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.

Первая часть содержит основополагающие положения относительно местного самоуправления.

• закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления: Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в Конституции государства.

• Определяется понятие местного самоуправления - право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. 

• устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.

• фиксируют необходимость четкого муниципального деления: Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

• Фиксируют необходимость самостоятельного определения органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления

• ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления

• необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов.

• право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации

• возможность судебной защиты местной автономии.

Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Она закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательны для всех государств.

Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов МСУ на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления. Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. 8. Западноевропейские теории местного самоуправления.

В основном выделяют от 3 до 5 теорий: теория свободной общины; общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Первая из теорий - теория свободной общины - возникла в Германии в первой половине XIX века. Она опиралось на естественное право: её создатели считали, что право общины управлять своими делами является в такой же степени естественным и неотчуждаемым, как и права человека, поскольку, как и человек, община первична по отношению к государству. Согласно этой теории "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее". Однако на практике такой подход не имел успеха, и эта теория считается несостоятельной.

Развитие основных положений теории свободной общины приводит к появлению общественной (хозяйственной) теории самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная теория, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Однако практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Исходя из этой практики, формируется новая теория - государственная теория. Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы - по сути, местные органы государственной власти. Предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной природы, помимо государственной. По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам.

Как показала практика, реализация данной теории приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в крайних вариантах она приводит даже к полному исчезновению местного самоуправления, его замене местным государственным управлением. Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает полную реализацию на местном уровне принимаемых "наверху" решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения.

Практически все современные теории: социального обслуживания, дуализма муниципального управления и некоторые другие - построены на анализе и синтезе рассмотренных выше теорий. Так, приоритетное выполнение задач по обеспечению повседневной жизнедеятельности жителей муниципального образования составляет основу теории социального обслуживания. Органы самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.

В науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Но многие исследователи считают, что природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется теорией дуализма муниципального управления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Эта теория представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления, и именно поэтому её придерживаются многие современные учёные. 9. Основные системы местного самоуправления в зарубежных странах.

В зависимости от положения МСУ во взаимодействии с органами государственной власти выделяют модели: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская. (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Особенность - четкое определение компетенции. Можно делать все, что прямо установлено законом. Очень подробное законодательное регулирование. В Великобритании МСУ также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно представляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» акта.

Характерны:

• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий

• отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

• местное самоуправление признается самостоятельным, отдельным от государственной власти субъектом публичного управления, а сами муниципалитеты – автономными территориальными образованиями, осуществляющими возложенные на них полномочия

• местное самоуправление обладает значительной фискальной автономией, так что его финансово-экономическое обеспечение производится главным образом за счет собственных доходов местных бюджетов, государственная финансовая помощь рассматривается как вторичный (субсидиарный) институт

Континентальная (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Можно делать все, что законом не запрещено. Большая свобода ОМС, но и мощная система государственного контроля за деятельностью ОМС (государственные комиссары ведут деятельность по приостановлению или отмене актов ОМС). Контролю подлежит исключительно законность решений.

Характеризуется:

• сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления; параллельно действуют два вида органов: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет.

• жесткая система административного контроля на местах;

• соподчиненность органов МСУ разных уровней

• широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.

• органы которого вправе делать все, что им прямо не запрещено законом; нарушение такого рода запретов влечет применение мер государственного принуждения вплоть до прекращения полномочий соответствующих муниципальных органов

• применение разнообразных механизмов финансового выравнивания (включая не только прямые, но и отрицательные межбюджетные трансферты) и, следовательно, жестко лимитированные пределы финансово-экономической самостоятельности.

Смешанная (Австрия, Германия, Япония).

Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти. В современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем.

В настоящее время в условиях глобализирующегося мира и все более глубокого взаимного проникновения различных правовых систем, набирающих силу процессов универсализации принципов демократического управления делами государства и общества можно наблюдать тенденцию сближения названных моделей местного самоуправления. 10. Становление и развитие местного самоуправления в дореволюционной России.

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Первые выборные органы местного самоуправления появились в России только в XVI в., когда произошла замена кормления, т.е. системы местного управления, осуществлявшегося через представителей государства на местах (наместников и волостелей), специальными органами местного самоуправления (губными и земскими учреждениями).

В 1720 г. Петр I своим указом учреждает Главный магистрат, которому было поручено ведать делами городского самоуправления. 

Впервые специальное законодательное закрепление деятельность местного самоуправления получила в конце XVIII в. в ходе проведения муниципальной реформы Екатерины II (1775—1785). Законодательно эта реформа была регламентирована в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городам (1785). В соответствии с Грамотой на права и выгоды городам представительными органами местного самоуправления являлись Общая городская дума и Шестигласная городская дума.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Отметим особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

• Невхождение земских учреждений в систему государственных органов.

• Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств.

• Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны. Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.).

Органами земства являлись земское собрание и земская управа. Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.

Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской. 11. Система, принципы организации и деятельности местных Советов и их органов.

Старые органы местного самоуправления были ликвидированы и созданы новые — Советы. В основу деятельности Советов был положен принцип единства системы государственной власти — строгое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Несмотря на формальное провозглашение самостоятельности и инициативности местных органов, указанные принципы так и не были притворены в жизнь.

Местные Советы являлись органами государственной власти. К ним относились областные, губернские, уездные и волостные Съезды советов. В городах и селениях создавались городские и сельские, поселковые Советы. Таким образом, местные представительные органы власти являлись звеном системы государственных органов.

Существовали три основных звена в системе местных Советов: верхнее — Советы областей, краев, округов, городов с районным делением; среднее — Советы районов; низовое — Советы городов без районного деления, села, поселка (сельские, поселковые Советы).

Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства. Исполнительно-распорядительными органами местных Советов являлись избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты, которые находились в двойном подчинении. С одной стороны — местным Советам, которые их формировали, а с другой — вышестоящим Советам.

В течение всего советского периода местные Советы выступали как звенья единой государственной системы управления. Негосударственная природа местных Советов отрицалась, а термин «местное самоуправление» применялся исключительно для характеристики организации власти в буржуазных государствах. Вместо него появился термин «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни.

ПРИНЦИПЫ:

• Полновластия: вся полнота власти в руках советов народных депутатов, они могут принять к своему рассмотрению любой вопрос, относящийся к данной территории; одновременно выполнял нормотворческую функцию и исполнял принятые решения.

• Единства централизованной соподчиненной системы (каждый нижестоящий совет входил частью территории в вышестоящий);

  • Подчиненность нижестоящих вышестоящим;

  • Обязательность решений вышестоящих для нижестоящих;

  • Возможность отмены актов нижестоящих советов вышестоящими;

  • Подотчетность и подконтрольность нижестоящего совета пред вышестоящим;

• Многочисленный состав совета: сельский поселковый совет- 25, районный городской – 75, областной – от 250 до 600, Моссовет- 1000. Необходимость широкого привлечения масс к работе советов, обучению трудящихся навыкам государственного управления;

• Непрофессионального состава депутатов (не прекращали свою трудовую и служебную деятельность, работали бесплатно).

• Сессионный характер работы Советов

• двойного подчинения исполнительных органов. Исполком местного совета подчинялся как Местному Совету так и исполкому вышестоящего совета.