Тема 9. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью

1. Ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью.

Ведомственный контроль представляет собой деятельность руководителей ОРО по контролю за законностью действий должностных лиц оперативных подразделений, реализующих ОРД, в целях решения задач этой деятельности, эффективного применения сил и средств ОРД, обеспечения прав и свобод граждан.

Несмотря на то что ст. 22 ФЗ об ОРД делает акцент ведомственного контроля лишь на соблюдении законности при организации и проведении ОРМ, в качестве других его направлений можно обозначить целесообразность, эффективность проверяемой деятельности, а также предупреждение и предотвращение возможных нарушений закона, что вполне соответствует функциям руководителей ОРО, закрепленным в различных нормах ФЗ об ОРД.

Ведомственный контроль осуществляется на всех стадиях подготовки и проведения ОРМ и ОРД в целом, начиная от выяснения оснований и условий для проведения ОРМ и заканчивая использованием их результатов, а также начиная с решения задачи добывания информации и заканчивая предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, осуществлением розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, либо розыском без вести пропавших.

По поручению руководителя ОРО контроль за ОРД вправе осуществлять должностные лица, не входящие в штат оперативных подразделений, но реализующие в соответствии с занимаемой должностью контролирующие функции. Это могут быть имеющие соответствующие допуски работники аппарата министра, инспекций по личному составу, контрольно-ревизионных подразделений, подразделения собственной безопасности, главные инспекторы МВД России.

Ведомственный контроль реализуется ОРО в целях своевременного, полного и эффективного принятия мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыску скрывшихся преступников и лиц, пропавших без вести, решения иных задач ОРД, обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан, рационального и эффективного расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, правомерного проведения ОРМ.

Достижение поставленных перед ведомственным контролем целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проверка проведения ОРМ как главной составляющей ОРД, их организации и тактики; б) контроль за оперативностью и полнотой оперативной проверки заявлений и сообщений о преступлениях; в) проверка соблюдения правил конспирации; г) выявление внутренних резервов повышения эффективности проведения ОРМ, совершенствования организации и тактики ОРД, расходования материальных и денежных средств на ее обеспечение; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений оперативно-розыскного законодательства; е) обеспечение безопасности участников ОРМ, контроль за выполнением конфидентами контрактных обязательств и реализацией мер их социальной и правовой защиты.

В порядке контроля руководители, наделенные правом его осуществления, изучают оперативные материалы, полученные в результате проведения ОРМ, отражающие основания и условия их проведения, иные документы, имеющие отношение к ОРД, и принимают по ним решения.

Поскольку ведомственный контроль есть и функция управления, указанные руководители дают указания о проведении работы по осуществлению оперативной проверки, санкционируют заведение ДОУ, контролируют сроки, порядок, полноту их ведения, проверяют обоснованность их прекращения, утверждают планы мероприятий, дают задания на проведение ОРМ другим оперативным подразделениям либо санкционируют их, составляют постановления и выступают с ходатайством о проведении ОРМ, санкционируют выдачу денежных средств на оперативные расходы, заслушивают участников ОРМ, дают обязательные для них указания, заключают контракты с лицами, выразившими желание сотрудничества с оперативными подразделениями субъектов ОРД, анализируют оперативную информацию, делают выводы по ней, дают указания на проведение мероприятий, рассматривают жалобы и заявления граждан, в том числе на незаконные действия должностных лиц.

Согласно положениям норм ФЗ об ОРД руководители субъектов ОРД наделены достаточно множественными полномочиями, посредством реализации которых осуществляется ведомственный контроль.

При установлении фактов нарушения законности, правил конспирации, допущенных в ходе ОРД, разглашения сведений ограниченного распространения назначается служебная проверка и по ее результатам принимаются соответствующие меры административного, дисциплинарного или иного воздействия.

2. Роль руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность в процессе осуществления ОРД

Руководи­тель оперативно-розыскного органа — высшее должностное лицо соот­ветствующего государственного органа, осуществляющего ОРД, которое назначено на управленческую должность, организует и руководит работой подчиненных.

 Назначение происходит в соответствии с федеральным зако­ном, прежде всего с учетом предписаний Федерального закона об основах государственной службы, указом Президента РФ и (или) ведомственным нормативным актом.

Перечень должностных лиц, относящихся в ОРД к руководителям, ус­танавливается согласно ФЗ об ОРД в соответствующих нормативных пра­вовых актах конкретных оперативно-розыскных органов.

Руководитель не только организует работу по осуществлению ОРД и руководит ею, но и контролирует ее исполнение (включая принятие реше­ний, влекущих юридически значимые последствия, в том числе ограничи­вающих конституционные права человека и гражданина). Он несет персо­нальную ответственность за качество исполнения.

Обязанности и права руководителя оперативно-розыскного органа. Как и на каждого оперативника, на руководителя оперативно-розыскного органа возлагают соответствующие обязанности и ему предоставляют необ­ходимые права. Однако полномочия руководителя в ОРД относительно всех иных категорий оперативников наиболее широки и значимы. Различают обязанности и права:

• единые для руководителей всех оперативно-розыскных органов (из­ложены в ФЗ об ОРД);

• распространяющиеся только на руководителей конкретного опера­тивно-розыскного органа (изложены в «ведомственных» законах, положе­ниях о конкретном органе и т.п.).

Среди обязанностей и прав руководителя оперативно-розыскного ор­гана, которые установлены в ФЗ об ОРД, выделяют полномочия: 1) общие (как должностного лица ответственного за всю ОРД):

• определяет в оперативно-розыскном органе перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять ОРД, их функции, структуру и организацию работы (ч. 3 ст, 13);

• по требованию прокурора представляет ему соответствующие опера­тивно-служебные документы (ч. 2 ст. 21);

• устанавливает порядок расходования оперативно-розыскным органом финансовых средств, предназначенных для обеспечения ОРД (ч. 1 сг. 19), и контролирует их расходование (ч. 3 ст. 19);

2) конкретные или специальные (как правило, по осуществлению оп­ределенных ОРМ):

• в экстренных ситуациях выносит мотивированное постановление о проведении ОРМ, предусмотренных ч. 2 ст. 8 ФЗ об ОРД (ч. 3 ст. 8);

• утверждает постановление, содержащее разрешение о прослушива­нии переговоров, ведущихся с телефонов лиц, для которых возникла угроза жизни, здоровью, собственности (ч. 4 ст. 8);

• утверждает постановление, разрешающее проведение проверочной закупки или контролируемой поставки предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативного эксперимента или оперативного внедрения должно­стных лиц органов, осуществляющих ОРД, а равно лиц, оказывающих им содействие (ч. 5 ст. 8);

• выносит мотивированное постановление, которое служит основани­ем для решения судьей вопроса о проведении ОРМ, ограничивающего кон­ституционные права граждан, указанные в ч. 1 ст. 9 (ч. 2 ст. 9);

• утверждает постановление, которое служит основанием для представле­ния результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд (ч. 3 ст. 11);

• выносит постановление, которое служит основанием для рассекре­чивания ряда сведений, составляющих в ОРД государственную тайну (ч. 1 ст. 12), и др.

Персональная ответственность руководителя оперативно-розыск­ного органа. Руководитель несет персональную (личную) ответственность за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ (ст. 22 ФЗ об ОРД). В этой ответственности различают два аспекта: позитивный и негативный.

Позитивная ответственность выражается в понимании социальной и государственной значимости своих действий и добровольном осознанном образцовом их исполнении, а также гарантированном лично им решении задач ОРД, достижении положительных результатов в работе.

Негативная ответственность наступает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей (в том числе он отвечает за упущения подчиненных). Тогда руководитель должен быть привлечен к юридической или моральной ответственности.

3. Судебный контроль за оперативно-розыскную деятельность, основания и

порядок его осуществления.

В п. 3 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено следующее положение: «Каждое арестованное или задержанное по уголовному обвинению лицо в срочном порядке доставляется к судье или к другому должностному лицу, которому принадлежит по закону право осуществлять судебную власть, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение», что соответствует ч. 2 ст. 22 Конституции РФ. Это пока не сделано в отраслевом законодательстве, которое по-прежнему не требует доставления каждого задержанного и арестованного не только к судье, но и даже к прокурору.

К органам, осуществляющим контрольные функции в сфере ОРД, относится также суд. Это обусловлено тем, что в соответствии со ст. 9 Закона об ОРД материалы, касающиеся ограничения конституционных прав граждан на проведение ОРД (прослушивание телефонных переговоров, неприкосновенность жилища и др.), в обязательном порядке рассматривает судья. Несмотря на то, что в ст. 20 Закона об ОРД судебные органы не упоминаются в качестве субъектов, осуществляющих контроль, они являются субъектами государственного (внешнего) контроля. Основания судебного контроля за ОРД закреплены в ст. 5, 8, 9 и 12 Закона об ОРД.

Поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие, то Пленум Верховного Суда РФ рекомендовал судам принимать к своему рассмотрению и незамедлительно рассматривать материалы, подтверждающие необходимость ограничения прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд. Эти материалы рассматриваются Верховным Судом РФ, судом республики, краевым, областным и приравненным к ним судами, а также районными (городскими) судами и военными судами. По результатам рассмотрения материалов судом выносится мотивированное постановление о разрешении провести оперативно-розыскные или следственные действия, связанные с ограничением прав на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений или проникновением в жилище либо об отказе в этом.

Можно выделить следующие предметы судебного контроля за ОРД.

1. Рассмотрение материалов об обоснованности ограничения конституционных прав человека и гражданина при проведении ОРМ (ч. 2, 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 9 Закона об ОРД). При этом судья осуществляет:

• проверку материалов о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан. Правовой базой данной формы судебного контроля является также ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод. Суду предоставлено право вынесения постановления о разрешении проведения данных ОРМ;

• изучение представленных материалов перед тем, как принять решение. Судья уполномочен требовать при необходимости дополнительные материалы. Кроме того, он должен быть уведомлен об уничтожении материалов, отражающих результаты ОРМ, проведенного на основании судебного решения, в случаях, когда виновность лица, в отношении которого оно было принято, не было доказано в установленном уголовно-процессуальным законодательством порядке за три месяца до уничтожения таких материалов (ч. 5 ст. 5 Закона об ОРД);

• рассмотрение представленных оперативными подразделениями материалов;

• принятие соответствующего решения по рассмотренным материалам ОРД.

При отказе судьи в проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, должностные лица оперативных подразделений вправе обратиться в вышестоящий суд (н. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. № 13). Наделение суда полномочиями по осуществлению такой процедуры создает дополнительную гарантию защиты прав граждан (п. 6 определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0).

Право рассмотрения материалов по ОРД законодательством предоставлено судье, имеющему соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

2. Рассмотрение жалоб на оперативно-розыскной орган (ч. 2, 3 ст. 5 Закона об ОРД). Судья вправе истребовать оперативно-служебные документы при проверке жалобы гражданина на незаконность проведения ОРМ. При установлении судьей нарушений должностным лицом оперативно-розыскного органа прав и законных интересов физических и юридических лиц он обязан принять меры по их восстановлению и возмещению причиненного вреда.

3. Последующая проверка законности решений и действий оперативно-розыскного органа и его должностных лиц (ч. 3, 4 ст. 8 Закона об ОРД).

4. Разрешение споров между судьей нижестоящего суда и органом, осуществляющим ОРД, в связи с отказом судьи дать разрешение на проведение ОРД (ч. 6 ст. 9 Закона об ОРД).

Основанием для рассмотрения судьей вопроса о проведении ОРМ является мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД. Поскольку перечень таких руководителей, согласно закону, устанавливается ведомственными нормативными актами, уполномоченный судья или председатель суда вправе ознакомиться с этими нормативными актами.

К материалам, предоставляемым в суд, предъявляются следующие требования: а) они должны рассматриваться судами первого звена; б) должен соблюдаться порядок, согласно которому за разрешением на осуществление ОРМ следует обращаться прежде всего в суд по месту проведения таких мероприятий (районный суд), где проживает гражданин и находится почтовое учреждение, на котором он получает письма, помещение, из которого ведутся его телефонные переговоры или иные сообщения, и т.д.

Материалы должны быть рассмотрены судьей, в обязанность которого входит принятие данного решения, единолично и незамедлительно в период рабочего времени. Он не вправе без достаточных к тому оснований отложить рассмотрение данного вопроса по существу, если он не занят в судебном процессе. Не исключена возможность рассмотрения представленных материалов дежурным судьей.

Судья вправе: а) ограничиться исследованием письменных документов; б) потребовать их разъяснения представителями органа, осуществляющего ОРД; в) потребовать представления дополнительных материалов.

Если ОРМ проводятся по возбужденному уголовному делу, судье могут быть представлены также материалы уголовно-процессуального производства. Судья не вправе отказать в рассмотрении материалов об ограничении конституционных прав граждан, но и не обязан давать разрешение на проведение ОРМ лишь на основании поступившего к нему представления руководителя оперативно-розыскного органа, особенно в случаях, если он не приходит к выводу о необходимости такого разрешения, его обоснованности и законности.

Ограничения судебного контроля заключаются в том, что судья не вправе требовать предоставления сведений:

• о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД;

• лицах, оказывающих данным органам содействие на конфиденциальной основе;

• об организации и о тактике проведения ОРМ.

Решение судьи о разрешении на проведение ОРМ или об отказе в этом оформляется в виде мотивированного постановления. Постановление, заверенное гербовой печатью, выдается представителю органа, возбудившего ходатайство о проведении ОРМ, одновременно с возвращением всех представленных им материалов с отметкой судьи об ознакомлении с ними.

Судья определяет срок действия постановления с учетом исследованных фактических данных и ходатайства, содержащегося в постановлении инициатора проведения мероприятия. Срок не может превышать шесть месяцев со дня вынесения судебного постановления, причем в данном постановлении может быть указан меньший срок его действия. При необходимости руководитель органа, осуществляющего ОРД, выносит постановление о возбуждении перед судом ходатайства о продлении срока проведения ОРМ. Наряду с другими материалами судье представляется справка о результатах ОРМ, полученных в течение ранее установленного срока. Требование судьи о представлении такой справки является обязательным для инициатора мероприятия.

Течение срока выполнения мероприятия не прерывается ни отсрочкой, ни приостановлением или прекращением его проведения и не зависит от уголовно-процессуальных сроков производства по уголовному делу и принятого по нему решения. Исключение составляет решение о прекращении дела или об оправдании подсудимого за отсутствием события или состава преступления.

Повторное возбуждение перед судом ходатайства о даче разрешения на проведение конкретного ОРМ после истечения шестимесячного срока допускается в исключительных случаях при наличии вновь открывшихся фактических данных. Таковыми могут быть сведения о совершении новых преступлений или о лицах, причастных к преступной деятельности, информация о которых появилась по окончании срока действия первоначального разрешения суда.

Постановление об отказе в проведении ОРМ обжалованию не подлежит. Однако орган, осуществляющий ОРД, вправе обратиться по этому вопросу в вышестоящий суд. Наряду с другими материалами, подтверждающими необходимость и обоснованность проведения мероприятия, должно быть представлено постановление районного суда об отказе в даче разрешения на его проведение.

Закон также предусматривает обязательность уведомления суда (судьи) о проводимом в экстренном порядке мероприятии, ограничивающем конституционные права граждан, в течение 24 часов.

Конкретная форма уведомления в тексте Закона не указана, что допускает возможность устного уведомления, поскольку в течение 48 часов необходимо получить судебное решение, для чего выносится письменное постановление руководителя органа, осуществляющего ОРД. Если судебное решение в течение 48 часов не будет получено, начатое мероприятие должно быть немедленно прекращено.

В случае если судья отказывает в выдаче разрешения на проведение уже начатого ОРМ (ч. 3 ст. 8 Закона об ОРД), это расценивается как запрет на его дальнейшее продолжение и является признанием неправомерности его начала. При этом постановление руководителя органа, осуществляющего ОРД, о проведении мероприятия должно признаваться необоснованным и влечь за собой предусмотренные законодательством меры ответственности в зависимости от наступивших последствий. Результаты, полученные при проведении начатого мероприятия, не будут иметь доказательственного значения.

4. Особый порядок подготовки и проведения оперативно-розыскных мероприятий, нарушающих конституционные права граждан.

К оперативно-розыскным мероприятиям, ограничивающим конституционные права человека и гражданина, относятся: обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности, транспортных средств (данное ОРМ можно отнести к ограничивающим конституционные права человека и гражданина только при обследовании жилища); контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи.

Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств — это оперативный (не процессуальный) осмотр перечисленных, а также других объектов в целях поиска следов преступной деятельности, орудий преступления, разыскиваемых лиц, а также получения информации, необходимой для решения задач ОРД.

Данное мероприятие можно отнести к мероприятиям, ограничивающим конституционные права человека и гражданина, только при обследовании жилища.

Обследование может носить гласный, зашифрованный и негласный характер.

Гласное обследование осуществляется с согласия владельцев осматриваемых объектов. При зашифрованном обследовании оперативный работник имеет право скрывать истинную цель проводимого мероприятия, а также использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие его личность. При таком обследовании обязательно согласие владельца объекта, а также участие представителя организации, от имени которой оно проводится.

Негласному обследованию, проводимому в тайне от владельцев осматриваемых объектов и заинтересованных лиц, присуща особая процедура, предусмотренная ведомственными нормативными актами. Негласное обследование, связанное с ограничением конституционного права граждан на неприкосновенность жилища, допускается только на основании судебного решения. О проведении негласного обследования жилого помещения выносится постановление, утверждаемое руководством МВД (УВД) субъекта Российской Федерации.

В ходе проведения данного мероприятия обеспечивается решение следующих задач:

1) выявление и осмотр предметов и документов, которые в дальнейшем могут быть использованы в качестве вещественных доказательств;

2) выявление мест хранения имущества и ценностей, приобретенных преступным путем, и орудий совершения преступлений;

3) сохранение выявленных предметов, документов и информации о них до их изъятия гласным путем;

4) пометка предметов и документов специальными химическими веществами;

5) обеспечение проведения иных предусмотренных законодательством ОРМ.

Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений — это способ получения информации о преступной деятельности подозреваемых лиц путем негласного просмотра почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.

Контроль за сообщениями и информационными отправлениями, распространяемыми гласно, без принятия мер по обеспечению тайности их содержания для посторонних лиц (например, радиопереговоры), может осуществляться в обычном режиме без испрашивания разрешения у судьи.

Прослушивание телефонных переговоров — это негласное получение информации, передаваемой подозреваемыми лицами по абонентским телефонным линиям.

Снятие информации с технических узлов связи — это оперативно-техническое мероприятие, заключающееся в перехвате с помощью специальных технических средств открытой (незашифрованной) информации, передаваемой проверяемыми лицами по техническим каналам связи.

5. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью.

Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Прокуроры, указанные в части первой настоящей статьи, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: «прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность».

Прокурорский надзор заключается в наблюдении за законностью действий и решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений; в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Прокурорский надзор - самостоятельная разновидность государственной деятельности, имеющая специфические задачи. Этим обусловлено автономное положение прокурора по отношению к органам, организациям и лицам, законность деятельности которых им оценивается.

В силу прямых указаний, содержащихся в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в предмет прокурорского надзора входит проверка законности решений, принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет о юридически значимых решениях, которые облекаются в форму постановления и порождают определенные правовые последствия, а именно:

• о заведении и прекращении дела оперативного учета;

• проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий;

• представлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания, следователю или суду;

• рассекречивании сведений об использованных или используемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД; о лицах, внедренных в организованные преступные группы; о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе;

• об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судебного решения.