10017

А.И. Сапожников* М.С. Десятик**

ЗНАЧЕНИЕ МЕТОДА НАДЗОРА В РЕГУЛИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Слово «надзор» толкуется в словарях русского языка как наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо в целях контроля, охраны1. И действительно, данный метод – универсальный способ охраны объектов и ценностей, которым государство придает особое значение.

Административный надзор, являющийся разновидностью контрольной деятельности, представляет собой наблюдение, при котором наблюдающий субъект находится вне служебных отношений объекта. Административный орган наблюдает за происходящими процессами, регистрируя внешние проявления объекта. Типичный пример – отношения между институтом ГИБДД, осуществляющим надзор за дорожным движением, и поднадзорными объектами: пешеходами и водителями автомототранспорта.

В административном органе, осуществляющем надзор, отсутствуют элементы постоянного воздействия на объект, за которым проводится наблюдение. Право надзорного органа воздействовать возникает, когда объект наблюдения (гражданин, должностное лицо, организация) нарушает правовые нормы либо своими действиями создает опасную для общественного порядка ситуацию, когда создается угроза природного, техногенного или иного характера.

Административный надзор осуществляют органы исполнительной власти, но не все, а специально уполномоченные го-

*Доцент Российского государственного гуманитарного университета, кандидат юридических наук.

**Студент V курса юридического факультета Новгородского государ-

ственного университета им. Ярослава Мудрого.

1 См.: Словарь русского языка. Т. 2. М., 1986. С. 344.

101

сударством для этой деятельности органы управлениям2, например органы внутренних дел (милиция), таможенные органы, органы санэпидемнадзора и др.

В определения административного надзора (И.С. Самощенко, М.И. Еропкин, Ф.С. Разаренов и др.), в рассматриваемое понятие включалось в качестве составного элемента административное принуждение. Безусловно, административный надзор и административное принуждение могут осуществляться параллельно. Так, досмотр, заключающийся в проверке ручной клади, багажа, а также в проверке пассажиров гражданских воздушных судов внутренних и международных линий должностными лицами гражданской авиации, работниками милиции, таможенных учреждений и служащими пограничных войск, является типичной административной мерой, сочетающей надзор с принуждением. Тем не менее понятия «административный надзор» и «административное принуждение» не следует отождествлять.

Осуществлять административный надзор – не значит вмешиваться в поведение людей, если оно не переходит границ дозволенного. Например, милицейский патруль наблюдает за людьми, попадающими в поле зрения на маршруте; участковый уполномоченный милиции интересуется у дворника личностью вновь прибывшего жильца. Во всех случаях должностные лица, осуществляющие административный надзор, ни физически, ни организационно не соприкасаются ни с одним из граждан. И в то же время воздействие такого надзора на граждан огромно. В его основе лежит наблюдение, а наблюдение как процесс слежения за кем-либо или чем-либо содержит оценку (моральную, юридическую) одним человеком другого. Возникающее у человека чувство осторожности (страха, ответственности), осознающего, что его действия находятся под наблюдением, что они подвергаются или будут подвергнуты оценке вне привычного для него круга родственников и знакомых, побуждает его вести себя правомерно. Как справедливо отмечает Н.И. Буденко, следует «иметь в виду, что в подавляющем большинстве случаев уже сам по себе факт нахождения в общественном месте

2 См.: Кармолицкий А.А. О понятии административного надзора // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1984. № 4. С. 30.

102

работника милиции в установленной форме одежды оказывает сдерживающее воздействие на нарушителей общественного порядка, способствуя предупреждению нарушений, и вселяет в граждан уверенность в безопасности и надежной защите их прав и личного достоинства»3. Административный надзор без контактов надзорного органа с поднадзорными объектами предупреждает, пресекает, не дает «отклоняющемуся» поведению трансформироваться в правонарушение или преступление. В этом заключается сущность административно-надзорной деятельности.

Административный надзор подразделяется на виды по различным основаниям: по способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов), по форме надзорной деятельности, по объекту охраны и др.

В свою очередь, по способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов) административный надзор подразделяется на общий и индивидуальный. Общий административный надзор представляет собой надзор органов милиции фактически за всеми гражданами и сооружениями, находящимися на данном участке или в пределах данного региона. Такой административный надзор осуществляет патрульно-постовая служба, наблюдая за общественным порядком. Этот вид надзора имеет место в горизонтальном административном правоотношении. Однако правоотношения, которые возникают между патрульным постом и гражданами, «по-своему» индивидуализованы. Так, согласно ст. 106 Устава патрульно-постовой службы милиции во время службы наряды должны обращать внимание на «граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся, находятся в обращении материальные ценности банковских учреждений, торговых предприятий...»4.

Индивидуальный административный надзор представляет собой процесс наблюдения полномочных органов за отдельными гражданами, представляющими определенную опасность для общества или подозреваемыми в совершении престу-

3Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996. С. 15.

4Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ // БНА РФ. 2008. № 27.

103

пления. Поднадзорный субъект «поименно» индивидуализирован, он персонально известен органу милиции. Гласный индивидуальный административный надзор осуществляется в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы за тяжкие преступления.

В зависимости от охраняемых (поднадзорных) объектов административный надзор подразделяется на надзор: органов МВД России, таможенных органов, органов Госнаркоконтроля России, органов ФСБ, санэпидемнадзора и т.д.

Деление административного надзора на указанные виды можно, по нашему мнению, признать основным, имеющим в определенной степени отраслевой характер, так как каждый охраняемый объект как объект милицейской охраны с присущими ему специфическими чертами обусловливает функционирование соответствующей службы охраны или иной правоохранительной структуры. Кратко охарактеризуем эти разновидности административного надзора.

Важное значение имеет административный надзор за дорожным движением, который представляет собой одну из форм охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Резкий рост автомототранспорта в последнее десятилетие требует усиления этого вида административного надзора в целях предотвращения аварий и несчастных случаев на дорогах. Актуальность надзора за дорожным движением возрастает в связи с возникновением при переходе к рыночным отношениям мелких автохозяйств, которые, сокращая штатные должности специалистов по безопасности движения, нередко выпускают на линии транспортные средства с техническими неисправностями5.

Проблема безопасности дорожного движения носит многогранный характер и связана с экономической и социальной сферами жизни общества. По данным Всемирной организации здравоохранения, на долю транспортного травматизма приходится 30% и более смертельных исходов от несчастных случаев. В XX в. автомобиль стал причиной смерти около 30 млн человек. Поэтому очевидна необходимость повышения

5 См.: Россинский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожного движения // Государство и право. 1995. № 6. С. 68.

104

	уровня защищенности участников дорожного движения от до-		1991 г. «О милиции»9; Положение о Министерстве внутрен-
	рожно-транспортных происшествий и их последствий.		них дел РФ; Положение о Государственной инспекции безопас-
	Экономические потери от дорожно-транспортных про-		ности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ;
	исшествий ежегодно в мире составляют около 500 млрд долла-		Правила дорожного движения.
	ров.			Административный надзор за дорожным движением, осу-
	Аварийность на дорогах во многих странах, в том числе и в		ществляемый органами и должностными лицами ГИБДД,
	России, расценивается как национальное бедствие. По количест-		устанавливается для того, чтобы:
	ву дорожно-транспортных происшествий Россия занимает одно			обязать пешеходов, велосипедистов, водителей и других
	из первых мест в мире. Среди пострадавших основную часть		лиц, пользующихся дорогами, находящихся в местах об-
	составляют водители (61%) и пассажиры (62%), на долю пе-		щественного значения, соблюдать правила дорожного движе-
	шеходов приходится соответственно 39 и 38%. Причем ос-		ния;
	новная масса пострадавших в возрасте 26–40 лет. За последние			исключить управление транспортными средствами ли-
	10 лет в России зарегистрировано около 2 млн дорожно-		цами в состоянии опьянения. За такое деяние водитель лишается
	транспортных происшествий, в результате которых погибли бо-		права управления транспортом на срок от полутора до двух лет
	лее 30 тыс. человек и почти 2,2 млн получили телесные повреж-		(ст. 12.8 КоАП РФ). Работники милиции и иные уполномочен-
	дения6. Социально-экономические потери от дорожно-транспорт-		ные лица при наличии достаточных оснований полагать, что
	ных происшествий ежегодно составляют около 2,5% валового		водитель находится в нетрезвом состоянии, обязаны отстранить
	внутреннего продукта, что в абсолютном выражении превышает		его от управления транспортом и организовать своевременное
	377 млрд руб., в том числе от гибели и ранения людей – около		освидетельствование;
	230 млрд руб. Это сопоставимо с вкладом в ВВП отдельных			не допустить выпуск на линию транспортных средств,
	отраслей национальнойэкономики7.		имеющих неисправности, с которыми запрещена их эксплуа-
	Столь катастрофическая ситуация требует срочного приня-		тация. Под выпуском на линию транспортных средств, имеющих
	тия соответствующих мер на законодательном уровне.		неисправности, следует понимать выдачу разрешения на выезд в
	В настоящее время сфера безопасности дорожного дви-		рейс работниками транспортной организации технически неис-
	жения на федеральном уровне регулируется 14 федеральными		правного транспортного средства (например, с неисправными
	законами, девятью указами Президента РФ, 35 постановле-		тормозами);
	ниями Правительства РФ. Основополагающими из них яв-			не допустить выпуск на линию транспортных средств, не
	ляются: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасно-		прошедших государственного технического осмотра, который
	сти дорожного движения»8; КоАП РФ; Закон РФ от 8 апреля		проводится ГИБДД с участием военных комиссариатов. Ос-
			мотру подвергаются все автобусы, грузовые автомобили, легко-
			вые автомобили, фургоны, пикапы, мотоциклы, прицепы и по-
	6 См.: постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. «О феде-
			луприцепы, состоящие на постоянном или временном учете в
	ральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного
			ГИБДД;
	движения в 2006–2012 годах» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020; Материа-
				не допустить эксплуатацию транспорта, который не зареги-
	лы заседания президиума Государственного Совета Российской Феде-
			стрирован в установленном порядке. Согласно постановлению
	рации по проблемам безопасности дорожного движения //
	www.strana.ru.		Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «О государственной ре-
	7 См.: Федоров В.А. Актуальные задачи правового регулирования в		гистрации автотранспортных средств и других видов самоход-
	области дорожного движения // Право и безопасность. 2007. № 3–4
	(24–25).
			9 Ведомости РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
	8 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
	105		106

ной техники на территории Российской Федерации»10 государственной регистрации подлежат автотранспортные средства с рабочим объемом двигателя более 50 куб. см и максимальной конструктивной скоростью более 50 км/ч, тракторы, самоходностроительные и иные машины, а также прицепы к ним, принадлежащие предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности, гражданам РФ, иностранным юридическим лицам и гражданам, лицам без гражданства.

Наиболее важное значение имеет административный надзор в обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов при проведении массовых мероприятий (демонстраций, шествий, митингов, спортивных соревнований и т.п.). В таких случаях сотрудники милиции могут временно прекращать или ограничивать движение транспорта и пешеходов, которые способны помешать безопасному проведению данных мероприятий.

Другим видом административного надзора, направленного на охрану общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, является надзор, осуществляемый патрульнопостовой службой. Патрульно-постовая служба в соответствии с Законом «О милиции» входит в состав милиции общественной безопасности и осуществляет административный надзор на улицах, объектах транспорта, площадях городов и других населенных пунктов.

Для несения патрульно-постовой службы используются следующие основные виды нарядов:

патрульная группа — наряд милиции в составе двух и более патрулей, которому назначается участок территории города, поселок, зона массового отдыха;

пост — место или участок местности, откуда сотрудникам милиции наиболее удобно вести наблюдение и выполнять возложенные на них обязанности по охране общественного порядка. Посты выставляются там, где необходимо обеспечить постоянное присутствие сотрудника милиции;

наряд милиции для сопровождения поезда, судна, самолета, который осуществляет наблюдение за общественным порядком

10 СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1999.

107

и обеспечивает безопасность в пути следования данных транспортных средств;

контрольно-пропускной пункт – наряд милиции для обеспечения пропускного режима или ограничения движения транспорта и пешеходов в определенном районе при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий, эпидемий и др.

Административный надзор также осуществляют Государственная противопожарная служба МЧС России, Санитарноэпидемиологическая служба Министерства здравоохранения и социального развития РФ и другие структуры исполнительной власти.

На основании вышеизложенного можно утверждать, что главная цель административного надзора в административноправовых отношениях заключается в поддержании общественного порядка и в обеспечении безопасности граждан, общества и государства. Он проводится для предупреждения противоправных действий граждан в общественных местах, актов терроризма, уменьшения тяжести последствий стихийных сил природы, эпидемий, пожаров и т.д.

Л.А. Калинина*

О ВЗАИМОСВЯЗИ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРАКТИКИ

Оптимальное взаимодействие теории и практики предполагает, что наука учитывает и удовлетворяет потребности практики, а практика воспринимает научные рекомендации и строится в соответствии с ними. Однако несмотря на многообразие форм взаимодействия этих двух социальных институтов, на практике наблюдается очень пестрая картина. Далеко не всегда органы государственной власти и их должностные лица относятся к научным рекомендациям с интересом, обращаются с конкретными запросами, внимательно и заинтересованно рассматривают

* Доцент кафедры административного права МГЮА, кандидат юридических наук.

108

представленные предложения, в различных формах применяют их на практике.

В связи с этим одной из важных задач науки административного права на современном этапе является, по нашему мнению, всестороннее и системное изучение как устоявшихся, так и новых механизмов и форм взаимодействия науки и практики.

Очевидно, что эффективность взаимодействия государст- венно-управленческой практики и науки административного права будет зависеть от доведения до практических работников сущности правоприменительной деятельности как объективного, сложного социального фактора, влияющего на правовое регулирование.

Сегодня можно с полным основанием говорить о том, что деятельность судов является одним из важнейших факторов общественной практики, подтверждающих правильность (или ошибочность) избранных законодателем, правительством методов и путей регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в том числе в сфере исполнительной власти. Суды (несмотря на объективно присущий судебной системе консерватизм) при рассмотрении конкретных дел, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, быстрее и точнее, чем другие государственно-властные институты, обнаруживают пробелы и противоречия в законодательстве, недостаточную эффективность таких актов.

Поскольку и административно-правовая наука, и судебная практика представляют собой звенья единой системы социального управления с прямыми и обратными взаимосвязями, в современных условиях нужен и качественно иной уровень их взаимной информированности. В этом направлении необходимо усиление теоретической основы практической деятельности с обязательным условием доступно и ясно излагать ту или иную научную позицию.

Учитывая важность взаимодействия науки административного права и практики в совершенствовании действующего законодательства, рассчитанного как на текущее исполнение, так и на долгосрочную перспективу, в разработке концепций админи- стративно-правового регулирования общественных отношений в условиях проведения административной реформы представляется необходимым обратить внимание на ряд проблем, в первую

109

очередь нуждающихся в совместном решении наукой и практикой.

Одна из них касается научно обоснованного соотношения нормотворческой компетенции РФ и ее субъектов. Как известно, Конституция РФ создала правовую основу для активного осуществления нормотворчества в субъектах РФ. Однако оно должно осуществляться не спонтанно, а с учетом выявленных наукой и практикой действительных потребностей субъектов РФ в правовом регулировании той или иной сферы общественной жизни. Реализация субъектами РФ своих нормотворческих полномочий должна происходить и в тесном контакте с компетентными федеральными органами государственной власти с применением таких форм, как согласование, планирование и др. Думается, что только при таких условиях можно будет исключить принятие региональных нормативных правовых актов, дублирующих федеральное законодательство, а также снижающих уровень правовых гарантий граждан, предусмотренных федеральным законом. Анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях свидетельствует, что нарушение требований, предъявляемых ст. 1.3 КоАП РФ к разграничению компетенции в области установления административной ответственности, является обычным делом регионального законодателя.

Другая проблема связана с разработкой административноделиктной политики в целом. Ее актуальность обусловлена, с одной стороны, сложившейся в стране критической ситуацией с неуклонным ростом административных правонарушений, с другой – неудовлетворенностью общества результативностью доктрины административных наказаний. Эти факторы свидетельствуют о том, что законодательство об административных правонарушениях перестало отвечать его социальному назначению.

В этой связи представляется необходимым разработать такую теоретическую модель КоАП РФ, в которой был бы учтен положительный правотворческий и правоприменительный опыт, использованы достижения смежных отраслей законодательства, осмыслена и использована практика зарубежных государств, поновому осмыслена роль административного законодательства в охране общественных отношений.

110

М.М. Филь*

НЕКОТОРЫЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ НАУКИ**

Мировой опыт показывает, что научная деятельность осуществляется как негосударственными, так и государственными организациями, финансируемыми за счет государственных средств, организациями. В нашей стране сегмент негосударственной науки пока еще не столь широк, как за рубежом. Но, несмотря на все катаклизмы переходного периода, в Российской Федерации сохранился государственный сектор науки, деятельность которого регулируется государством и обеспечивается за счет государственных средств. В государственный сектор науки входят финансируемые из государственного бюджета научные организации, подведомственные органам исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, а также научные организации, подведомственные государственным академиям наук.

Управление в сфере науки возложено на органы исполнительной власти. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки. Выработка государственной научно-технической политики и нормативно-правовое регулирование в сфере научной деятельности, а также реализация названной политики возложены на специальные федеральные органы исполнительной власти – Министерство образования и науки РФ и Федеральное агентство по науке и инновациям.

Осуществляя управленческие действия в государственном секторе науки, органы исполнительной власти применяют различные методы, как прямые административные, так и регулирующие. К основным из таких методов относятся осуществление нормотворческой деятельности для регулирования отношений в сфере научной деятельности, создание, реорганизация и

*Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

**Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.

111

ликвидация научных организаций, бюджетная финансовая поддержка государственного сектора науки, внедрение налоговых стимулов для активизации инновационной деятельности, размещение государственных заказов на научно-техническую продукцию, осуществление контрольной и надзорной деятельности и другие методы и способы управляющего воздействия в государственном секторе науки1.

Одной из основных задач научно-технической политики, осуществляемой государством в настоящее время, является повышение эффективности функционирования государственного сектора науки и высоких технологий.

В2005 г. Министерство образования и науки РФ подготовило и внесло в Правительство РФ концептуальный документ – доклад «О повышении эффективности деятельности государственного сектора науки» и проект плана мероприятий по повышению эффективности деятельности государственного сектора науки на 2005–2006 годы (решение коллегии Министерства образования и науки РФ от 6 мая 2005 г. № ПК-7). 6 февраля 2006 г. приказом Министерства образования и науки РФ № 24 был утвержден План мероприятий по вопросам реализации Программы модернизации структуры, функций и механизмов финансирования академического сектора науки.

Оба названных плана предусматривали в качестве одного из методов воздействия на государственный сектор науки мониторинг результативности и эффективности государственных научных организаций, в том числе организаций академического сектора науки, и разработку системы показателей для такого мониторинга.

Всистеме академической науки контроль и оценка деятельности научных организаций осуществлялась всегда – и в Академии наук СССР и отраслевых академиях наук СССР, и в Российской академии наук, и в других государственных академиях наук Российской Федерации. Контролируя эффективность деятельности академических организаций, государственные академии наук выступают как своего рода ведомства, которые в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. «О науке

1 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административ-

ное право. М., 2008. С. 443.

112

и государственной научно-технической политике»2 наделены правом управления своей деятельностью.

Вцелях осуществления системного анализа и оценки состояния научной, научно-организационной и хозяйственной деятельности научных организаций Президиумом РАН 25 июня 2002 г. было принято постановление № 244 «Об усилении контроля за работой научных организаций Российской академии наук», в котором предусматривалось проведение систематических проверок научных организации РАН и которым было утверждено Положение о проведении комплексных проверок научных организаций РАН. Постановлением Президиума РАН от 25 февраля 2003 г. № 77 были введены в действие «Методические указания по проведению комплексных проверок научных организаций Российской академии наук».

Всоответствии с этими документами деятельность научных организаций РАН оценивается по следующим направлениям: правовое обеспечение деятельности организации; научная деятельность; научно-организационная деятельность; научноэкспериментальная база; работа с кадрами; защита интеллектуальной собственности; практическая реализация результатов научных исследований, инновационная деятельность; международное сотрудничество; финансово-хозяйственная деятельность; использование научной организацией федерального имущества.

С точки зрения оценки эффективности основной – научной – деятельности особую важность представляет проверка научных организаций по следующим направлениям: «научная деятельность», «научно-организационная деятельность», «научноэкспериментальная база», «работа с кадрами», «защита интеллектуальной собственности», «практическая реализация результатов научных исследований».

При проверке по направлению «научная деятельность» оцениваются такие показатели, как соответствие тематики научных исследований направлениям научной деятельности, определенных для организации ее уставом; участие организации в выполнении различных программ (программ Президиума РАН и отделений РАН, федеральных и региональных целевых программ научных исследований); участие организации в научных

2 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.

113

конференциях; наличие и состояние научной библиотеки, музея, коллекции и т.п. В рамках этого направления оцениваются также количественные показатели деятельности организации: использование индексов цитирования, количество публикаций, защищенных диссертаций, полученных грантов, наград и премий, а также наличие научных школ, имеющих государственную поддержку, количество и стоимость выполненных организацией научно-технических проектов, удельный вес договорных науч- но-исследовательских работ.

В рамках направления «научно-экспериментальная база» оценивается наличие уникальных установок, оснащенность лабораторий, состояние научного оборудования, обеспеченность вычислительной техникой, использование телекоммуникационных сетей и информационных технологий.

Оценка научной организации с точки зрения кадрового потенциала включает характеристику кадрового состава (возрастная структура научных кадров, их квалификационные характеристики), организацию работы с научными кадрами (использование конкурсного порядка замещения должностей научных сотрудников, периодичность и результативность проведения аттестации научных работников, заключение срочных трудовых договоров), работу по подготовке научных кадров (выполнение плана подготовки научных кадров, работу с аспирантами и докторантами, работу диссертационных советов), состояние кадрового делопроизводства.

Проверка научной организации в части защиты интеллектуальной собственности включает помимо проверки наличия патентной службы и выполнения требований законодательства о защите интеллектуальных прав, сбор статистических сведений (количество поданных заявок, полученных охранных документов, лицензионных соглашений и др.).

Комплексная проверка научной академической организации включает также оценку ее деятельности по практической реализации результатов научных исследований. В рамках этого направления собирается информация о научных результатах, которые были использованы или могут быть использованы в качестве инновационных продуктов, проверяется работа маркетинговой службы (если она есть), собираются сведения о заказчиках и партнерах в области инновационной деятельности научной ор-

114

ганизации, сведения о заключенных государственных контрактах.

При проверке деятельности научной организации оценивается также активность ее участия в международном научном сотрудничестве: выполненные совместно с зарубежными партнерами научные проекты, проведенные международные мероприятия и т.п.

Комплексная проверка научных организаций Российской академии наук включает проверку их финансово-хозяйственной деятельности и состояния имущественного комплекса.

Комиссией по комплексной проверке на основании ее результатов составляется акт, в котором отражается оценка результатов деятельности научной организации, формулируются рекомендации по улучшению работы организации, а также указывается, была ли организацией проведена работа по реализации рекомендаций предыдущей проверки. При этом комиссия не уполномочена давать рекомендации о ликвидации научной организации в случае признания ее деятельности неудовлетворительной.

По результатам комплексных проверок группы научных организаций, например региональных отделений РАН, принимается постановление Президиума РАН, в котором содержатся вывод о признании работы отделения положительной, удовлетворительной или неудовлетворительной, а также конкретные рекомендации по улучшению деятельности отделения. В частности, могут быть приняты рекомендации по приведению уставных документов организаций отделения в соответствие с действующим законодательством и уставными документами РАН, по укреплению финансово-хозяйственной дисциплины, усилению контроля за использованием средств по целевому назначению и за управлением федеральным имуществом, по улучшению работы с кадрами. По результатам комплексных проверок принимаются также рекомендации, направленные на повышение эффективности собственно научной деятельности организации.

Таким образом, комплексная проверка деятельности академических научных организаций позволяет провести мониторинг эффективности их деятельности. Указанные выше «Методические указания по проведению комплексных проверок научных организаций Российской академии наук» являются ведомствен-

115

ным документом, распространяющим свое действие только на организации Российской академии наук, т.е. лишь на часть государственного сектора науки Российской Федерации.

Для создания нормативно-правовой базы мониторинга результативности и эффективности государственных научных организаций в целом, включая и организации государственных академий наук, в настоящее время готовится проект постановления Правительства РФ, которым должен быть утвержден «Порядок проведения оценки результативности научных организаций государственного сектора в Российской Федерации». Министерство образования и науки РФ готовит «Типовую методику оценки результативности научных организаций государственного сектора в Российской Федерации».

В.Д. Мельгунов*

РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО, ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО

И ОТРАСЛЕВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИ ПЕРЕХОДЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

В современном законодательстве, формирующем институт перехода права пользования недрами, содержится широкий спектр правовых средств, характерных для различных отраслей правовой системы. Так, в качестве оснований, влекущих переход этого права, законодательством о недрах предусмотрены граж- данско-правовые юридические факты, относящиеся к реорганизации и созданию новых организаций, а переоформление и регистрация лицензий на пользование недрами осуществляется посредством административно-правовых процедур.

Таким образом, институт перехода права пользования недрами имеет тесную связь как с гражданско-правовым, так и ад- министративно-правовым регулированием, а субъекты, участ-

* Заместитель декана по научной работе юридического факультета РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, кандидат юридических наук, доцент.

116

	вующие в его реализации, вступают в различного рода правовые		действующему законодательству не влекут за собой переход
	отношения.		права пользования недрами от одного лица к другому. Обуслов-
	Рассмотрению института перехода права пользования не-		лено это следующим.
	драми посвящен ряд диссертационных исследований и научных			Согласно ст. 11 того же Закона предоставление недр в поль-
	публикаций1, однако этот вопрос и сегодня не утратил свою ак-		зование оформляется специальным государственным разреше-
	туальность, в первую очередь из-за отсутствия единообразия в		нием в виде лицензии, включающей установленной формы
	судебно-арбитражной практике. Кроме того, авторский подход к		бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графи-
	оценке современной правовой природы права пользования не-		ческие и иные приложения, являющиеся неотъемлемой состав-
	драми позволяет несколько иначе взглянуть и на институт пере-		ной частью лицензии и определяющие основные условия поль-
	хода этого права2.		зования недрами.
	В соответствии со ст. 171 Закона РФ от 21 февраля 1992 г.			Приступать к пользованию недрами без получения лицен-
	«О недрах»3 переход права пользования недрами может состо-		зии и ее государственной регистрации запрещено4. В этой связи
	яться в случае: реорганизации юридического лица; учреждения		ссылки на положения абз. 1 ст. 171 Закона «О недрах», преду-
	пользователем недр нового юридического лица, созданного для		сматривающего, что «право пользования недрами переходит в
	продолжения деятельности на предоставленном участке недр;		установленных законом случаях…», не позволят избежать адми-
	передачи права между дочерним и основным обществами; при-		нистративной или уголовной ответственности в случае начала
	обретения субъектом предпринимательской деятельности иму-		пользования недрами до получения новым лицом лицензии на
	щества (имущественного комплекса) пользователя недр, отве-		пользование недрами.
	чающего признакам несостоятельности (банкротства). Каждое из			В указанной статье закреплены не только основания пере-
	этих оснований – юридический факт, относящийся к сфере дей-		хода права пользования недрами, но и требования, предъявляе-
	ствия в большей степени частного (или гражданского) права.		мые к претенденту при переходе права пользования недрами.
	О связи института перехода права пользования недрами с		Например, при создании нового юридического лица для про-
	гражданско-правовым регулированием свидетельствует и форму-		должения деятельности на участке недр ему должно быть пере-
	лировка абз. 1 ст. 171, предусматривающая переход права пользо-		дано имущество, необходимое для осуществления деятельности,
	вания недрами приналичии перечисленных в нейоснований.		указанной в лицензии, установлены требования к участию поль-
	Вышесказанное позволяет сделать вывод о кажущейся са-		зователя недр в уставном капитале лица, которому это право пе-
	мостоятельности перехода права пользования недрами от пере-		реходит. В случае реорганизации путем присоединения пользо-
	оформления лицензий на пользование участками недр. В этом		вателя недр к другому юридическому лицу право пользования
	случае переход права пользования недрами к новому лицу счи-		недрами переходит, если другое юридическое лицо будет отве-
	тался бы завершенным сразу же после появления оснований пе-		чать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а так-
	рехода права, предусмотренных ст. 171. Однако это только по-		же иметь квалифицированных специалистов и необходимые фи-
	верхностный взгляд на данный вопрос, поскольку все указанные		нансовые и технические средства для безопасного проведения
	выше аргументы и гражданско-правовые юридические факты по		работ.
				Иными словами, кроме гражданско-правовых оснований,
	1 Подробнее об этом см.: Сапожников А.В. Правовой режим перехода		влекущих переход права пользования недрами, отраслевым за-
	прав на пользование участками недр в Российской Федерации: Авто-		конодательством – законодательством о недрах предусмотрены
	реф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005.
	2 См.: Мельгунов В.Д. О понятии, содержании и правовой природе пра-
			4 Ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии)
	ва пользования недрами // Государство и право. 2008. № 9.
	3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.		предусмотрена в ст. 7.3 КоАП РФ, а также в ст. 171 УК РФ.
	117		118

специальные требования, соблюдение которых обязательно для перехода права.

Кроме того, в соответствии с абз. 9 ст. 171 Закона о недрах при переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр утвержден административно-правовым актом – приказом Министерства природных ресурсов РФ от 19 ноября 2003 г. № 10265 и является обязательным для всех юридических и физических лиц, претендующих на переоформление лицензий на пользование участками недр. Данный Порядок определяет правила рассмотрения материалов и принятия решений, связанных с переоформлением лицензий на пользование недрами.

Вцелях переоформления лицензии на пользование недрами

вФедеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган подается заявление от лица, претендующего на получение лицензии на пользование участком недр, в котором содержится просьба о переоформлении лицензии с указанием основания ее переоформления, а также выражается согласие принять в полном объеме на себя выполнение условий пользования недрами, предусмотренных лицензией. Кроме заявления, при переоформлении лицензии на пользование участком недр это лицо (в зависимости от конкретного основания перехода права пользования недрами) должно представить соответствующие документы, предусмотренные указанным документом. Если на момент подачи заявления владелец лицензии сохраняет статус юридического лица (а в некоторых случаях, например, при реорганизации, юридическое лицо прекращает свое существование), лицо, претендующее на переоформление лицензии, представляет также документ, подтверждающий согласие владельца лицензии на переоформление лицензии с указанием основания ее переоформления.

Заявление лица, претендующего на получение лицензии, проходит проверку в специально уполномоченном органе исполнительной власти, который при соблюдении всех условий принимает решение о переоформлении лицензии на указанное в заявке лицо либо отказывает в переоформлении, если эти усло-

5 БНА РФ. 2004. № 5.

119

вия не соблюдены. На основании положительного для недропользователя решения прежняя лицензия изымается и другому юридическому лицу выдается новая лицензия на тех же условиях, что и прежняя.

Переоформление лицензии на право пользования недрами не завершает переход права пользования недрами, поскольку в соответствии с общими условиями возникновения прав и обязанностей пользователей недр, предусмотренными в ст. 9 Закона «О недрах», права и обязанности пользователя недр возникают только с момента государственной регистрации переоформленной лицензии на пользование недрами.

Таким образом, субъекты (прежний пользователь недр и претендент на переоформление лицензии) вступают в админист- ративно-правовые отношения со специально уполномоченным органом исполнительной власти, а все предусмотренные указанным Законом гражданско-правовые причины (основания), побудившие недропользователя передать свое право пользования недрами другому лицу, не могут сами по себе влечь переход права. Для того чтобы переход прав состоялся, необходимо соблюдение требований, установленных законодательством о недрах, а также прохождение специальных административных процедур переоформления и государственной регистрации лицензии на пользование недрами.

От воли недропользователя зависят только его действия, направленные на: создание оснований перехода права; представление доказательств выполнения им требований, предусмотренных законодательством о недрах; обращение в специальный орган исполнительной власти для возбуждения управленческого процесса (в науке административного права – административной процедуры)6 по переоформлению и государственной регистрации лицензии в установленном порядке. Все остальное зависит от соответствующего органа исполнительной власти, принимающего решение о переоформлении лицензии, который, как уже говорилось, может отказать в переоформлении, если не соблюдены вышеперечисленные условия и установленный поря-

6 Об административных процедурах см.: Лазарев И.М. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. редактор Н.Ю. Хаманеваю М., 2004. С. 118.

120