10017

Н.А. Морозова*

СОГЛАШЕНИЯ ПО СПОРАМ О ПРИВЛЕЧЕНИИ

КАДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ВАРБИТРАЖНЫХ СУДАХ: ПРЕДМЕТ И ВОЗМОЖНОСТЬ ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Наиболее заметной тенденцией развития административноправовых отношений в Российской Федерации является изменение методов воздействия государства на отношения с гражданами – от властного к партнерскому. Как проявление данной тенденции можно рассматривать предоставление ст. 190 АПК РФ возможности заключения соглашений по спорам, возникающим из публичных правоотношений.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 17 постановления от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»1 указал на возможность заключения таких соглашений, заметив при этом, что «государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность».

Одни авторы выступают против подобных соглашений: «публично-правовые, административные, лежащие в сфере властного принуждения требования по своей природе не могут быть предметом торга, и соответствующие обязанности должны быть

исполнены лицом, на которое они возложены, в полном объеме»2.

По мнению М.А. Рожковой, «возможность заключения мирового соглашения по любому делу вступает в противоречие с самой природой мирового соглашения»3. Она также указывает,

* Старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского Федерального университета; помощник судьи Арбитражного суда Красноярского края.

1Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. № 2.

2Алещев И. Худой мир лучше доброго спора? // ЭЖ-Юрист. 2006.

№ 34. С. 41.

3Рожкова М.А. Мировое соглашение в арбитражном суде // Вестник

141

что в тех случаях, когда стороны заключают рассматриваемые соглашения, по сути, имеют место отказ от иска или признание иска, т.е. иные процессуальные действия.

Другие авторы, ссылаясь на судебную практику, допускают возможность заключения таких соглашений4.

Действительно, в практике соглашения по спорам, возникающим из публичных правоотношений, встречаются5. Однако отсутствие стройной и логичной теории таких соглашений сказывается на теоретической и законодательной чистоте их содержания, что приводит к частым отменам вышестоящими судами актов об утверждении подобных соглашений.

Имеется ли теоретическая и законодательная база для заключения рассматриваемых соглашений?

Как и мировые соглашения, они имеют сложную правовую природу. Мировое соглашение при рассмотрении дел судами является договором, заключаемым в особой ситуации, влекущим материально-правовые последствия: его заключение происходит в рамках судебного процесса и представляет собой процессуаль- но-значимое действие и влечет определенные процессуальные последствия6.

Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. № 9, 10.

4См.: Зарипов В. О налогах договариваются // Коллегия. 2003. № 2.

5См.: постановление ФАС Уральского округа от 20 января 2004 г. № Ф09-4920/03-АК // СПС «КонсультантПлюс»; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17 апреля 2002 г. № Ф04/1373-376/А45- 2002 // СПС «КонсультантПлюс»; постановление ФАС ВСО от 19 ав-

густа 2005 г. № А78-1540/05-С2-27/86-Ф02-3887/05-С1 // ЭЖ-Юрист. 2006. № 34.

6В литературе нет общепризнанной точки зрения по вопросу о правовой природе мирового соглашения. Одни авторы считают, что мировое соглашение – это процессуальное действие, имеющее определенные процессуальные последствия (см., например: Гукасаян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 129; Тараненко В.Ф. Принципы диспозитивности и состязательности в советском гражданском процессе. М., 1990. С. 24). По мнению других авторов, мировое соглашение – это договор, граждан- ско-правовая сделка (см., например: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. М., 1995; Зейдер Н.Б. Гражданские процессуальные правоотношения. – Саратов, 1965. С. 17). Третья точка зрения объединяет в себе две первых. Мировое соглашение рассматривается ее сторонни-

142

Тот факт, что мировое соглашение является отчасти договором, позволяет квалифицировать его как гражданскоправовую сделку. В нашем случае представляется, что с материальной точки зрения такие соглашения более всего похожи на административные договоры, законодательной основой заключения которых с процессуальной точки зрения является ст. 190 АПК РФ. Заключение подобного соглашения влечет прекращение производства по делу (ст. 150 АПК РФ). Соглашение подлежит утверждению судом (ч. 4 ст. 139 АПК РФ). Суд должен проверить его на соответствие закону и соблюдение интересов сторон (ст. 141 АПК РФ).

Одной из разновидностей споров, возникающих из публичных правоотношений, рассмотрение которых регулируется АПК РФ, являются споры о привлечении к административной ответственности.

По таким делам арбитражные суды рассматривают требования государственных органов о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность (ст. 202 АПК РФ). При этом подлежат установлению факт совершения правонарушения, вина лица в его совершении, обстоятельства совершения правонарушения и обстоятельства, которые характеризуют правонарушителя и иные обстоятельства (ч. 6 ст. 205 АПК РФ, ч. 2 и 3 ст. 4.1, ст. 26.1 КоАП РФ).

Относительно факта совершения правонарушения не может быть двоякого толкования: он либо есть, либо его нет. То же касается и вины лица в совершении правонарушения. Таким образом, основание ответственности – виновное деяние – либо является установленным, и тогда следует привлечение лица к ответственности, либо его нет, и тогда лицо к ответственности не привлекается. Соглашение по этому вопросу может носить только вид признания иска или отказа от заявления; взаимные уступ-

ками как явление, имеющее двойственную природу, сочетающее элементы материально-правовые и процессуальные (см., например: Прохоренко В.В. Правовая природа мирового соглашения // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Екатеринбург, 2002. С. 345; Абдрашитов А.М. Мировое соглашение как юридический факт и как фактический состав // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 2).

143

ки, составляющие существо мирового соглашения, здесь невозможны.

Что касается размера ответственности, то он установлен законом и не может изменяться по соглашению сторон – его определяет суд в пределах санкции статьи.

Вопросы рассрочки и отсрочки наказания решаются в рамках специальной процедуры.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что по делам о привлечении к административной ответственности заключение соглашений, в которых стороны решали бы между собой вопросы об основаниях привлечения к ответственности, о размерах наказания и проч., невозможно. Эти вопросы решаются судом исключительно на основании закона.

Стороны могут лишь признать иск или отказаться от иска. Если имеют место только эти действия, то они не требуют оформления соглашения, поскольку взаимных уступок с другой стороны нет.

Вместе с тем в случае признания иска или отказа от иска одной стороной возможны и взаимные действия с другой стороны либо действия той же стороны, производимые дополнительно. Сторона-правонарушитель может взять на себя обязанность добровольно в выбранные ею сроки устранить последствия нарушения. Государственный орган может требовать этого и в силу закона, но понуждение к выполнению такого требования может быть связано с новым судебным процессом, т.е. быть долгим и трудозатратным. Стороны могут согласовать содействие стороны-заявителя в исполнении обязанности нарушителю, за неисполнение которой он привлекается к ответственности (разъяснение содержания требований, увеличение сроков на их выполнение, если эти сроки установлены органом, а не законом, и т.д.). Нарушитель–юридическое лицо, которое привлечено к ответственности за действия своего филиала, может обязаться исправить аналогичные недостатки или устранить условия для их возникновения в деятельности филиала, и т.д. Таким образом, создается впечатление, что если в текст соглашения в совокупности с отказом от иска или признанием иска включать и иные положения, то заключение таких соглашений становится возможным и даже желательным.

144

Однако ключевым моментом подобного соглашения является все же признание иска или отказ от него. Если предполагаемый правонарушитель признает иск, то такое признание не является решающим доводом для суда – обязанность выяснения обстоятельств, служащих основанием для привлечения к ответственности, и иных возложена законом на суд. В связи с этим суд все равно обязан рассмотреть дело по существу, готовность же лица понести наказание для него не является аргументом. В принципе это не препятствует суду пойти навстречу сторонам и после выяснения того, что привлечение к ответственности должно иметь место и признание иска обоснованно, утвердить мировое соглашение.

Если орган, составивший протокол, отказывается от своего заявления, т.е. по сути – от иска, то далее возможно два варианта развития событий. Если руководствоваться исключительно нормами АПК РФ, то арбитражный суд должен в таком случае прекратить производство по делу. Если же исходить из общих принципов административной ответственности, то суд должен в этой ситуации принять мнение органа к сведению, но поскольку, как и всякий орган административной юрисдикции, суд при рассмотрении споров о привлечении к административной ответственности обязан самостоятельно защищать законность и правопорядок, отказ органа от иска для суда не означает необходимости прекращения производства по делу и суд должен рассматривать дело по существу. В таком случае, как представляется, заключение соглашения между сторонами лишено смысла.

Таким образом, если основой соглашения, заключаемого при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде, является признание лицом, в отношении которого ведется производство, иска и сторонами согласуются еще какие-то дополнительные условия, связанные с привлечением к ответственности, суд после проверки всех обстоятельств, которые указаны в законе, может утвердить мировое соглашение.

Однако здесь следует обратить внимание на следующие обстоятельства. Соглашения по спорам, возникающим из публичных правоотношений, в том числе и о привлечении к ответственности, утверждаются, как и мировые соглашения, определением суда. В случае если соглашение добровольно не исполня-

145

ется, на указанное определение может быть выдан исполнительный лист для принудительного исполнения.

Небезынтересным представляется вопрос о том, могут ли вообще эти определения быть исполнены добровольно? Административная ответственность как вид публичной ответственности добровольно понесена быть не может – это один из ее основных признаков. В то же время определение – акт суда, поэтому нельзя сказать, что в этой ситуации отсутствует процессуальное основание привлечения к ответственности.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве»7 к числу исполнительных документов относит судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях (п. 6 ст. 12). Данное положение, как представляется, было призвано урегулировать ситуацию, когда постановления всех органов административной юрисдикции считались исполнительными документами, и только арбитражные суды, принимая решения по результатам рассмотрения споров о привлечении к административной ответственности, выдавали на них исполнительные листы. Эти исполнительные листы, не являясь постановлениями по делам об административных правонарушениях, тем не менее исполнялись по применимым к ним правилам.

Теперь, видимо, на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности не будет требоваться выдача исполнительного листа – такое решение является исполнительным документом и тем самым устранена разница между этими решениями и постановлениями иных юрисдикционных органов. Но если в результате рассмотрения дела вынесено определение, на которое выдан исполнительный лист, то возникает вопрос: каким образом, в каком порядке должен исполняться этот акт: в соответствии с п. 6 ст. 12 указанного Закона о привлечении к административной ответственности или в соответствии с п. 1 той же статьи как исполнительный лист? Пока не представляется возможным предугадать, каким путем пойдет судебная практика.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о существовании возможности для заключения соглашений по спорам о при-

7 СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

146

влечении к административной ответственности, рассматриваемым арбитражными судами. Сторонам есть о чем договариваться, т.е. эти соглашения имеют свой предмет, не сводимый только к признанию иска или отказу от него. Но особенностью таких соглашений является то, что в них должна отражаться позиция сторон по существу спора – признание требований или отказ от них, поскольку в случае их заключения производство по делу прекращается. Помимо этого, соглашение касается сопутствующих вопросов и обязательств.

В силу наличия большого количества процессуальных вопросов стороны и суды стараются избегать заключения таких соглашений. Вместе с тем их заключение является важным средством регулирования отношений между государством и невластными субъектами. Поэтому представляется, что со стороны Высшего Арбитражного Суда РФ должны последовать разъяснения процессуальных вопросов заключения подобных соглашений. Кроме того, случаи заключения подобных соглашений должны получать как можно более широкое освещение в литературе.

М.В. Пучкова*

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ АВТОНОМИЙ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

В современных условиях на территории многонациональной России проживают представители 191 этноса1. В связи с этим Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. и Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О на- ционально-культурной автономии» официально признали на-

* Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а. 1 См.: Аргументы и факты. 2002. № 3. С. 5.

147

ционально-культурную автономию одним из основных инструментов решения национального вопроса2. Таким образом, идея культурно-национальной автономии, сформулированная в конце XIX в. основоположниками австрийской социал-демократии О. Бауэром, К. Реннером и другими3, в нашей стране была претворена в жизнь только в конце XX в.

В соответствии со ст. 1 указанного Закона национальнокультурные автономии создаются в форме общественного объединения на федеральном, региональном и местном уровнях для самостоятельного решения представителями определенных этнических общностей, оказавшихся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, вопросов сохранения своей самобытности, развития родного языка, национальной культуры, образования. Они являются субъектами административного права и вступают в различные административноправовые отношения с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Эти отношения имеют важное внутригосударственное и международное значение. От характера анализируемых правоотношений, стремления сторон к конструктивному диалогу и сотрудничеству во многом зависит предупреждение межнациональных конфликтов и обеспечение стабильности в российском обществе, а также создание благоприятных условий для надлежащего выполнения Россией своих международных обязательств в сфере межнациональных отношений.

Правовое регулирование административно-правовых отношений с участием национально-культурных автономий осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

На федеральном уровне общие юридические предпосылки анализируемых правоотношений установлены Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях»4.

Правовые основы отдельных видов этих правоотношений регламентируются: Основами законодательства РФ о культуре

2СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.

3См., например: Бауэр О. Национальный вопрос и социал-демократия. СПб., 1909. С. 386; Шпингер Р. Национальная проблема (борьба национальностей в Австрии). СПб., 1909. С. 112.

4СЗ РФ 1995. №21. Ст. 1930; 2006. № 6. Ст. 636.

148

от 9 октября 1992 г.5; Законом РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»6; Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»7; Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»8 и др.

Однако ведущее место в системе российского законодательства, регулирующего правоотношения национальнокультурных объединений с публичной администрацией, занимает Федеральный закон «О национально-культурной автономии», закрепляющий понятие «национально-культурная автономия», основы ее правового статуса, основные полномочия органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, структуру, содержание, основные виды и формы такого рода правоотношений.

Важную роль в регулировании рассматриваемых админист- ративно-правовых отношений играет законодательство субъектов РФ. Оно конкретизирует федеральное законодательство с учетом особенностей соответствующих субъектов РФ, а в части регламентации некоторых вопросов, связанных с этими правоотношениями, даже опережает его. В отдельных субъектах РФ, например, в Тюменской области, Республике Коми, как и на федеральном уровне, приняты специальные региональные законы о национально-культурной автономии. Правовое регулирование взаимодействия национально-культурных автономий с органами публичной администрации осуществляется также подзаконными нормативными правовыми актами РФ и субъектов Федерации. В своей деятельности указанные субъекты административноправовых отношений руководствуются различными директивными документами, в первую очередь, определяющими национальную политику нашего государства в целом и его отдельных регионах.

Вместе с тем законодательство РФ, закрепляющее правовые основы организации, деятельности национально-культурных автономий и их взаимодействия с государственным аппаратом,

5Ведомости РФ. 1992 г. № 46. Ст. 2615.

6Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.

7Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

8СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

149

пока еще не представляет собой стройную систему взаимосвязанных актов. Оно не полностью отражает международноправовые принципы, имеет существенные пробелы, противоречия и другие недостатки и, таким образом, не в полной мере отвечает потребностям правоприменительной практики.

Общее представление о характере и структуре администра- тивно-правовых отношений национально-культурных автономий с органами исполнительной власти можно составить, анализируя общие черты и особенности таких отношений. Они имеют общие признаки, свойственные аналогичным правоотношениям органов публичной администрации с другими видами общественных объединений. К ним, в частности, относятся: общие права и обязанности национально-культурных автономий по отношению к органам исполнительной власти; общие полномочия этих органов по отношению к автономиям; общие принципы и формы взаимодействия названных субъектов и др.9

Особого внимания заслуживает, по нашему мнению, вопрос об общих принципах, в соответствии с которыми должны строиться административно-правовые отношения с участием нацио- нально-культурных автономий. Они служат важными правовыми гарантиями, обеспечивающими самостоятельность и относительную независимость национально-культурных автономий от публичной администрации, а также соблюдение законности в такого рода отношениях. Среди этих принципов следует прежде всего назвать следующие: недопустимость вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательства последних в работу указанных органов и должностных лиц; законность; свобода автономии в определении внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности; гласность; равная ответственность публичной администрации и националь-

но-культурных автономий за соблюдение законодательства РФ10.

Однако существенным недостатком Федерального закона

9См.: ст. 16, 17, 19, 21, 27, 29, 38, 39 Федерального закона «Об общественных объединениях».

10См.: ст. 17, 19, 39 Федерального закона «Об общественных объединениях».

150

«Об общественных объединениях» является, с нашей точки зрения, то, что он не содержит статьи, закрепляющей единый перечень принципов взаимодействия государства, его органов с общественными объединениями. В целом представление о них можно составить только путем анализа различных статей данного Закона. Поэтому было бы целесообразно в ст. 17 данного Закона, посвященной взаимодействию государства с общественными объединениями, сформулировать перечень всех основных принципов такого взаимодействия.

Важное значение для эффективного взаимодействия нацио- нально-культурных автономий с органами исполнительной власти имеет проблема использования ими общих форм такого взаимодействия, присущих административно-правовым отношениям с другими видами общественных объединений. В соответствии со ст. 19 и 27 указанного Закона они имеют право, например, участвовать в выработке решений органов исполнительной власти; обращаться в эти органы, представляя свои националь- но-культурные интересы; выступать с различными инициативами; вносить предложения; заключать любые виды договоров с публичной администрацией. Однако серьезным тормозом активного применения национально-культурными автономиями многих из названных организационно-правовых форм является отсутствие в законодательстве РФ необходимых процессуальных механизмов и административных процедур. В этой связи представляется целесообразным в Федеральном законе «О нацио- нально-культурной автономии» установить основополагающие нормы о порядке участия национально-культурных автономий в выработке решений органов государственной власти, включая органы исполнительной власти; сформулировать основные требования к порядку рассмотрения и учета указанными органами и их должностными лицами предложений и иных обращений автономий; определить основные условия заключения административных договоров с национально-культурными автономиями и общие требования к порядку заключения и исполнения таких договоров.

С точки зрения разработки теоретической концепции адми- нистративно-правовых отношений с участием национальнокультурных автономий представляет интерес вопрос об особенностях этих правоотношений. Специфика взаимодействия орга-

151

нов исполнительной власти с указанным видом общественных объединений в значительной степени обусловлена наличием специального объекта управляющего воздействия и сферами деятельности, в которых такое взаимодействие возникает. В соответствии с преамбулой Закона «О национально-культурной автономии» объектом рассматриваемых правоотношений является защита национальных интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм национально-культурного развития. Это ко многому обязывает субъекты анализируемых правоотношений. В своей повседневной деятельности они должны постоянно помнить о том, что чувства национальной чести, национального достоинства гражданина являются наиболее уязвимыми и ранимыми. Поэтому одна из отличительных черт названных правоотношений заключается в том, что, вступая во взаимодействие с национально-культурными автономиями, органы исполнительной власти, должностные лица, государственные служащие должны проявлять особую чуткость, уважение к национальному достоинству, языку, культуре, традициям и обычаям этнических общностей, граждан, чьи интересы представляют эти автономии. В свою очередь, национально-культурные объединения, реализуя и защищая свои права и национальные интересы, обязаны не нарушать права и интересы других этнических общностей и относящихся к ним граждан. Обе стороны обязаны также соблюдать конституционные принципы равноправия граждан независимо от их национальной принадлежности и свободы определения человеком своей национальности. Нарушение указанных требований нередко служит одной из основных причин возникновения межнациональных конфликтов, активизации экстремистских сил, создания социальной напряженности в том или ином регионе России. Не случайно поэтому Концепция государственной национальной политики Российской Федерации в числе неотложных задач в политической и государственноправовой сфере называет утверждение принципа равноправия граждан различных национальностей и обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан.

Закон «О национально-культурной автономии» четко определяет специальные сферы деятельности, в которых осуществляется взаимодействие национально-культурных автономий и органов публичной администрации: 1) обеспечение права на со-

152

хранение, развитие и использование национального (родного) языка; 2) обеспечение права на получение основного общего образования на родном языке, на выбор языка воспитания и обучения; 3) обеспечение права на сохранение и развитие национальной культуры; 4) обеспечение права национально-культурных автономий на освещение их деятельности в средствах массовой информации.

Своеобразие рассматриваемых административно-правовых отношений предопределяется целями, задачами и особенностями правового статуса национально-культурных автономий. Изучение законодательства РФ и юридической литературы позволяет выделить следующие из указанных особенностей11.

Во-первых, национально-культурные автономии создаются, как было отмечено выше, для достижения специальных целей – самостоятельного решения представителями этноса, оказавшегося в ситуации национального меньшинства, вопросов сохранения своей этнической самобытности, родного языка, образования, национальной культуры.

Во-вторых, эти общественные объединения могут создаваться только в одной организационно-правовой форме – общественной организации, которая подлежит обязательной государственной регистрации и, следовательно, является юридическим лицом.

В-третьих, организационные основы и территориальная сфера деятельности национально-культурных автономий определяются спецификой (компактного или дисперсного) расселения представителей соответствующих этнических общностей и уставами автономий. Следует обратить внимание на то, что в отличие от других общественных объединений национальнокультурные автономии не могут создаваться в форме межрегиональных общественных организаций.

В-четвертых, ст. 6 Закона «О национально-культурной автономии» устанавливает особый порядок создания национальнокультурных автономий. Учредителями этих общественных объединений в большинстве случаев являются также общественные объединения со статусом юридического лица. Физические лица

11 См. об этом, например: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003. С. 59–65.

153

могут непосредственно выступать учредителями только нацио- нально-культурных автономий, создаваемых на местном уровне.

В-пятых, законодатель предусмотрел строгую иерархию национально-культурных автономий, которая оказывает существенное влияние на характер их взаимодействия с органами исполнительной власти. Такая иерархия отсутствует у многих других видов общественных объединений.

Одна их особенностей структуры анализируемых админи- стративно-правовых отношений состоит в наличии специальных прав и обязанностей национально-культурных автономий, необходимых им для выполнения своих уставных целей и задач, а также в предоставлении законодателем специальных полномочий органам исполнительной власти в сфере обеспечения на- ционально-культурного развития этнических общностей и граждан РФ.

Специальные права, обязанности и полномочия субъектов рассматриваемых правоотношений закреплены Законом «О на- ционально-культурной автономии». Национально-культурные автономии, например, имеют право: создавать средства массовой информации на национальном (родном) языке; следовать национальным традициям и обычаям; развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные, научные учреждения национальной культуры (ст. 4, 11, 13, 15 указанного Закона).

На эти общественные объединения с учетом специфики сферы их деятельности возложен ряд обязанностей по обеспечению принципа равенства граждан РФ независимо от их национальной принадлежности и защиты от этнической дискриминации. Национально-культурные автономии должны, как уже говорилось выше, уважать язык, культуру, традиции и обычаи других этнических общностей и не наносить ущерба их интересам; не ограничивать права граждан РФ в зависимости от их участия или неучастия в деятельности национально-культурных автономий (ст. 2, 4 указанного Закона).

Отдельные права, обязанности и полномочия субъектов рассматриваемых административно-правовых отношений установлены иными федеральными законами и законами субъектов РФ.

Существенной особенностью административно-правовых

154

отношений национально-культурных автономий с органами исполнительной власти является наличие специфической формы их взаимодействия. Такое взаимодействие может осуществляться через особые организационные структуры, наделенные консультативными функциями12.

Статья 7 Закона «О национально-культурной автономии» предусматривает создание при органах исполнительной власти трехуровневой системы консультативных советов или иных совещательных органов по делам национально-культурных автономий. Они могут образовываться при федеральном органе исполнительной власти, определяемом Правительством РФ; при органах исполнительной власти РФ; при органах местного самоуправления. Главная цель этих органов – содействовать органам государственной власти в выработке стратегии, тактики и реализации национальной политики Российской Федерации и ее субъектов. По своему правовому статусу консультативные советы являются совещательными органами и осуществляют свою деятельность на общественных началах. Их решения носят рекомендательный характер для органов исполнительной власти.

Такие органы уже созданы и функционируют на практике. На федеральном уровне в соответствии с приказом Министерства регионального развития РФ от 13 июня 2006 г. № 72 образован Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при этом Министерстве. Тем же приказом были утверждены Регламент и персональный состав Консультативного совета. Его председателем и ответственным секретарем являются руководящие должностные лица Минрегиона России. В состав этого органа входят представители 17 федеральных нацио- нально-культурных автономий. Важно отметить, что с 1996 по 2005 г. аналогичный орган функционировал при Правительстве РФ, однако он прекратил свою деятельность в 2005 г.

Консультативные советы и иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий созданы во многих регионах Российской Федерации, например, в Курганской, Оренбургской, Пермской, Ростовской, Саратовской, Тюменской областях, Приморском крае, в г. Москве и других субъектах РФ.

Однако в настоящее время качество правового регулирова-

12 См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 124.

155

ния вопросов, связанных с организацией, статусом и деятельностью консультативных советов, не соответствует должному уровню. Это в значительной степени снижает эффективность использования такой важной формы взаимодействия националь- но-культурных автономий с публичной администрацией.

***

В современных условиях возрастает актуальность научных разработок по теоретическим и прикладным проблемам админи- стративно-правовых отношений, субъектами которых являются национально-культурные автономии, что обусловлено потребностями законодательной и правоприменительной практики. Отсутствие таких разработок служит одной из основных причин низкого качества правового регулирования такого рода правоотношений, которое должным образом не обеспечивает претворение в жизнь Концепции государственной национальной политики РФ в части создания правовой базы становления и функционирования различных форм национально-культурной автономии на федеральном, региональном и местном уровнях.

Е.Е. Шабурова*

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Миграционная политика – это целенаправленное воздействие государства на миграционные процессы. Она включает, вопервых, некую систему идей и принципов, которыми руководствуются государственные структуры и общественные институты при выборе мер по достижению поставленных целей, во-вторых, программу конкретных мероприятий по обеспечению этих целей, в-третьих, финансовое, кадровое, организационное обеспечение намеченных мероприятий, в-четвертых, ответственность за полученные результаты.

* Аспирантка сектора административного права Института государства и права РАН.

156

ВРоссии накоплен огромный опыт проведения миграционной политики. Во времена Петра I и Екатерины II приглашенным иностранцам предоставляли всяческие льготы: освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на разные сроки в зависимости от важности заселяемых земель, разрешалась свобода вероисповедания, давались ссуды и т.д.

Вдореволюционные годы на практике опробованы такие концепции, как поэтапные переселения (переселение из одних близрасположенных местностей в другие и т.д.), выбор предпочтительных районов выхода мигрантов (сходство местностей по природно-географическим и хозяйственным условиям), подбор состава переселенцев (семейных, зажиточных) и др. В довоенные годы советского периода были выработаны также принципы привлечения и закрепления населения в восточных и северных районах страны (льготы, районные коэффициенты, северные надбавки и др.).

Вобласти миграции и расселения необходимо принятие мер в целях: регулирования иммиграционных потоков, создания действенного механизма миграционного замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышения эффективности миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава перспективам соци- ально-экономического развития страны; обеспечения интеграции мигрантов в российский социум и формирования толерантности к мигрантам.

Вэтой сфере определены следующие направления: разработка и корректировка законодательства, регули-

рующего иммиграционные процессы, обеспечивающего контроль за въездом, выездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и натурализацией мигрантов, в том числе корректировка существующей нормативноправовой базы (законы, подзаконные акты), регулирующей положение вынужденных мигрантов в Российской Федерации;

финансирование мер, направленных на стимулирование иммиграции в Российскую Федерацию, интеграцию мигрантов (жилищное обустройство, решение проблем трудоустройства), проведение селективной миграционной политики, развитие единой системы иммиграционного контроля и т.п.; финансирование мероприятий по содержанию перемещенных лиц, а также вы-

157

плата им компенсаций за разрушенное жилье и утраченное имущество. При этом поддержку возвращения к местам прежнего проживания следует осуществлять не в ущерб мерам, намеченным в Федеральной миграционной программе;

привлечение и закрепление на новом месте жительства иммигрантов определенных категорий, что диктуется демографическими, социально-экономическими и геополитическими интересами России, гуманными соображениями и международными обязательствами. В первую очередь это касается иммигрантов репродуктивного возраста, трудоспособных и имеющих высокий квалификационный уровень по профессиям, представляющим приоритетный интерес с точки зрения перспектив социально-экономического развития России;

проведение активной региональной экономической политики, направленной на сохранение численности населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации (приграничных и проч.), с расширением привлечения рабочей силы из других районов страны на временной, ротационной основе;

разработка механизмов (на федеральном или региональном уровне) передачи в пользование (либо в собственность) земельных участков российским гражданам (в приоритетном порядке местному населению), что позволит закрепить их в геополитически значимых регионах и будет препятствовать передаче земли в собственность иностранным гражданам;

разработка системы приоритетной поддержки в России высококвалифицированных специалистов ведущих отраслей, а также более полное использование потенциала учебной иммиграции для восполнения потерь, вызванных оттоком молодых специалистов в развитые страны Запада.

Политика привлечения требует создания действенных экономических стимулов для переселенцев, включая регионально– дифференцированные меры, направленные на перераспределение иммиграционных потоков в регионы, испытывающие наиболее острую нехватку населения и в перспективе трудовых ресурсов. Следует разрабатывать меры селективной иммиграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), определять пропорции привлечения мигрантов на временной и постоянной основе.

158

Альтернативой таким мерам может стать политика либерализации иммиграции, т.е. полный отказ государства от контроля за иммиграцией иностранных граждан на территорию Российской Федерации. При этом следует учитывать, что при такой политике основной контингент иммигрантов в Россию будут составлять выходцы из стран Азии, Африки и других слаборазвитых государств.

Вместе с тем не стоит уповать на то, что только миграция выведет Россию из демографического кризиса. При нарастающем демографическом кризисе международная миграция не способна коренным образом изменить ситуацию. По ряду оценок, только для того, чтобы вновь достичь режима простого воспроизводства, в России ежегодное сальдо миграции должно быть не менее 1,7 млн человек. Современная Россия не в состоянии принять такое количество мигрантов, да и ни одна страна в мире в настоящее время не может этого сделать.

Таким образом, миграция может только сгладить демографический кризис, в определенной мере решить отдельные региональные проблемы. Выход России из демографического кризиса и ее дальнейшее развитие возможны лишь при комплексном подходе: стимулировании роста рождаемости или, по крайней мере, ее стабилизации, уменьшении смертности, привлечении мигрантов, рассмотрении человеческой жизни как главной ценности государства.

Современная миграционная политика имеет внешнюю и внутреннюю стороны. Во внешней сфере на первый план вышли такие задачи, как защита интересов российских граждан, обеспечение безопасности государства, соблюдение прав мигрантов при реализации разного рода межгосударственных соглашений, развитие сотрудничества с зарубежными и международными организациями в целях цивилизованного предотвращения незаконной миграции и т.д. Во внутренней сфере важное значение придается разработке эффективных механизмов перераспределения миграционных потоков с учетом геополитических интересов страны и облегчения интеграции мигрантов в районах вселения; формированию условий для самообустройства вынужденных мигрантов, поддержке их адаптации на новых местах; созданию системы предупреждения ситуаций, ведущих к внезапным массовым недобровольным перемещениям населения и др.

159

Для достижения успеха в области контроля над миграцией важно научиться управлению рисками, под которым понимается совокупность отдельных элементов, выполнение каждого из которых необходимо.

Первый элемент – выявление угроз и оценка связанных с ними рисков; безопасность государства (лица, представляющие угрозу безопасности); терроризм; наркоторговля; торговля людьми (незаконный вывоз людей за границу и т.д.); усиление активности криминальных структур (создание организованных преступных группировок на этнической основе); развитие теневой экономики (торговля поддельными товарами и т.д.); религиозные секты; демографическая ситуация (изменение демографического или этнического состава населения); обострение межнациональных отношений; санитарно-эпидемиологическая угроза; бесконтрольное расходование бюджетных средств; рост безработицы, обострение жилищных условий (повышение стоимости жилья), значительное увеличение нагрузки на объекты социальной инфраструктуры (государственные дошкольные, школьные, медицинские учреждения). Кроме того, существует опасность обезлюдения и без того малонаселенных и уже обжитых территорий.

Второй элемент – разработка стратегий снижения рисков до приемлемого уровня; осуществление мер контроля (введение визовых режимов для некоторых стран и т.д.); усиление ответственности (например, требование к авиакомпаниям о более тщательной проверке документов и наложение штрафов за его неисполнение); введение запретов.

Эффективная международная практика направлена на поддержание баланса между облегчением законного передвижения лиц и осуществлением контроля над незаконной миграцией.

Одним из главных направлений деятельности по противодействию незаконной миграции на территорию Российской Федерации является совершенствование национального миграционного законодательства, направленное как на ужесточение ответственности за организацию незаконной миграции и усиление контроля за пребыванием иностранных граждан в стране, так и на максимально возможное упрощение процесса приобретения ими правового статуса пребывания на территории Российской Федерации.

160