10039

101

государственной власти Москвы, комплекса мероприятий по:

выявлению и устранению причин и условий, порождающих

коррупцию, способствующих или препятствующих ее проявлению;

выработке оптимальных механизмов защиты от проникновения

коррупции в исполнительные органы государственной власти Москвы с

учетом их специфики, снижению в них коррупционных рисков;

созданию

единой

региональной

системы

мониторинга

и

информирования общественного мнения по проблемам коррупции;

антикоррупционной пропаганде и воспитанию;

привлечению общественности и средств массовой информации к

сотрудничеству по вопросам противодействия коррупции в целях

выработки у граждан, государственных и муниципальных служащих

навыков

антикоррупционного

поведения

в

сферах

с

повышенным

риском коррупции, а также формирования нетерпимого отношения к

коррупции.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов- деятельность

специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных

факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам;

разработке

рекомендаций,

направленных

на

устранение

или

ограничение действия таких факторов.

При

проведении

экспертиз

НПА

и

проектов

НПА

коррупциогенность экспертный совет антикоррупционного комитета

Московской ТПП руководствуется Законом«Об антикоррупционной

экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных

правовых актов» и утвержденными Правительством РФ:

· Правилами

проведения

экспертизы

проектов

нормативных

правовых

актов и иных

документов

в

целях выявления в

них

положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

								102
· Методикой		проведения	экспертизы		проектов		нормативных
правовых актов и иных документов в целях выявления в них
положений, способствующих созданию условий для проявления
коррупции69.
Положение об экспертном совете и его персональный состав
утверждается на заседании антикоррупционного комитета Правлением
Московской торгово-промышленной палаты.
Присутствие на заседании совета ее членов обязательно. Члены
совета не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В случае
невозможности		присутствия	члена		совета	на		заседании		по
уважительной причине его мнение по рассматриваемым вопросам
передается в письменном виде.
Общее		руководство	деятельностью			экспертного			совета
осуществляет его председатель или уполномоченное им , лицопо
согласованию с председателем антикоррупционного комитета при
Московской ТПП.
Председатель экспертного совета: организует работу совета;
определяет приоритетные направления его деятельности; созывает и
проводит заседания совета; утверждает				состав и		руководителей
рабочих	групп;	представляет	совет	в	отношениях		с	органами

государственной власти Москвы, органами местного самоуправления,

общественными объединениями, со средствами массовой информации;

Заседания совета проводятся по мере необходимости и ведутся председателем, его заместителем или одним из постоянных членов совета по поручению председателя экспертного совета.

69 См.: ФЗ РФ от 17.07.2009 №172-ФЗ; Постановления Правительства РФ от

05.03.2009 № 195 и №196, от 17.03.2009 №242.

103

Работа совета осуществляется по планам, утверждаемым его

председателем. Повестка дня заседания совета готовится секретарем экспертного совета.

Заседание экспертного совета проводит председатель, в его отсутствие по его поручению заместитель председателя. На заседании экспертного совета ведется протокол, который подписывается председательствующим.

Заседание совета правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа его членов.

Члены совета обязаны присутствовать на ее заседаниях. О

невозможности присутствовать на заседании совета по уважительной причине член совета заблаговременно информирует председателя экспертного совета.

Члены	совета	обладают равными правами при обсуждении
проектов	решений.	Решения	совета	принимаются	простым
большинством	голосов	от общего	количества присутствующих его

членов и членов совета, передавших свои голоса иным членам совета.

Решения экспертного совета оформляются протоколом, который подписывается председательствующим на заседании совета.

Каждый член совета, не согласный с принятым решением, имеет

право изложить письменно свое особое мнение по рассматриваемому вопросу, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания экспертного совета.

Член совета, голосовавший за принятое решение по существу

рассматриваемого вопроса, но оставшийся в меньшинстве при

голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого решения, имеет право изложить свое мнение о несогласии с большинством членов письменно. Письменное несогласие члена совета приобщается к протоколу заседания экспертного совета.

104

В целях оптимизации работы совета, также по вопросам подготовки проектов документов, рассматриваемых на заседаниях совета; по вопросам совершенствования деятельности экспертного

совета члены совета вправе проводить совещания.

В совещаниях совета могут принимать участие представители

органов	прокуратуры, председатели		районных, областного		и
арбитражного судов,		работники государственных,		коммерческих и
общественных организаций, имеющих отношение к обсуждаемому
вопросу, а также представители средств массовой информации.
Организационно-техническое			обеспечение		деятельности
экспертного совета возлагается на организационно-координационный и
административно-хозяйственный отделы Московской ТПП.
Деятельность		Экспертного	совета	антикоррупционного

комитета при МТПП по проведению правовой экспертизы(оценки)

правовых нормативных актов на коррупциогенность

Определение и оценка коррупциогенности нормативного

правового акта (и /или/ проекта НПА) проводится в ходе правовой экспертизы и наряду с анализом содержащихся в нем норм включает оценку целей, задач, предмета правового регулирования, формы (юридического статуса) акта, компетенции принявшего акт органа (должностного лица) под углом зрения выявления условий для коррупционных действии и решений.

Всоответствии с пунктом2 статьи 1 Закона №172-2009

«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных

правовых	актов (проектов	нормативных	правовых	), актов
устанавливающие для правоприменителя необоснованно				широкие

пределы усмотрения или возможность необоснованного применения

исключений из общих правил,	также положения, содержащие
неопределенные, трудновыполнимые	и /или/ обременительные

			105
требования к гражданам и организациям и			тем самым создающие
условия для проявления коррупции».
Согласно	Методике,	утвержденной	постановлением
Правительства	Российской	Федерации	5.03от.2009 №196,
коррупциогенными или коррупционными факторами, содержащимися в

проектах нормативных правовых актов, являются:
1) факторы, связанные	с	реализацией	полномочий	органа
государственной власти или органа местного самоуправления;

2)факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

3)факторы системного характера.

Фактически

законодатель

здесь

дает

перечень

трех

групп

факторов или их совокупности определенного типа.

Так,

к

первой

группе факторов, связанной с реализацией

полномочий

органа

государственной

власти

или

местно

самоуправления, отнесены такие, которые выражаются конкретно:

а) в широте дискреционных полномочийотсутствии или

неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения,

наличии дублирующих полномочий органов государственной власти

или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б)

в

определении

компетенции

по

формуле"вправе" -

диспозитивном

установлении

возможности

совершения

органами

государственной власти или органами местного самоуправления(их

должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) в наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для

реализации

принадлежащего

ему

,

праваустановлении

неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к

гражданам и организациям;

г)

в

злоупотреблении

правом

заявителя

органам

государственной

власти

или

органами

местного

самоуправления(их

			106
должностными лицами) -	отсутствии	четкой	регламентации прав
граждан и организаций;
д) в выборочном	изменении	объема	правозможности

необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

е) в чрезмерной		свободе		подзаконного нормотворчества-
наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящем к принятию
подзаконных	актов, вторгающихся			в	компетенцию		органа
государственной	власти	или	органа		местного	самоуправления,

принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

ж) в принятии нормативного правового акта сверх компетенции-

нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии

нормативных правовых актов;
з) в	заполнении			законодательных	пробелов	при	помощи
подзаконных		актов	в	отсутствие	законодательной		делегации
соответствующих		полномочий - установлении			общеобязательных
правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

и) в юридико-лингвистической неопределенности - употреблении

неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Ко второй группе коррупционных факторов отнесены те, что

связаны с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования ряда вопросов в проекте документа, и

выражаются:

а) в	существовании	собственно		пробела	в		правовом
регулировании	- отсутствии	в	проекте	документа		,	нормы

							107
регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и
так далее;
б)	в отсутствии		административных			процедуротсутствии
порядка совершения органами государственной власти или органами
местного самоуправления (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов такого порядка;
в) в отказе от конкурсных(аукционных) процедур - закреплении
административного порядка предоставления права (блага);
г)	в	отсутствии	запретов		и	ограничений	для	органов
государственной власти или органов местного самоуправлен(иях
должностных		лиц) - отсутствии		превентивных антикоррупционных
норм,	определяющих		статус	государственных(муниципальных)
служащих в коррупциогенных отраслях;
д) в отсутствии мер ответственности органов государственной
власти или органов местного самоуправления(их должностных лиц) -
отсутствии норм о юридической ответственности служащих, также
норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
е) в отсутствии указания на формы, виды контроля за органами
государственной власти или органами местного самоуправления(их
должностными		лицами)	- отсутствии			норм, обеспечивающих

возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного

самоуправления (их должностных , лицмуниципальных и

госслужащих);

ж) в нарушении режима прозрачности информацииотсутствии

норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления

(их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.

108

Ктретьей группе- отнесены коррупционные факторы

системного		характера,			или	нормативные		коллизии, обнаружить
которые можно при комплексном анализе проекта документа.
Напомним,			что	нормативные			коллизии-	противоречия, в		том
числе	внутренние,			между		нормами, создающие			для	органов
государственной власти или органов местного самоуправлен(иях
должностных			лиц)	возможность			произвольного		выбора	, норм
подлежащих применению в конкретном случае.
На	наличие		такого		коррупциогенного фактора				указывает любой

вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления

(их должностных лиц).

Перечень вышеприведенных коррупционных факторов, типичных
для Российской Федерации в целом и, возможно, не типичных для ряда
субъектов		РФ,	является		примерным.	Он	пополняется		за	счет
проявлений		не		часто	встречающихся		специфических			факторов,
которые,	по	мнению			сообщества экспертов, тоже способствуют
коррупции в конкретной сфере деятельности.
Заметим,			что	к	совокупности	коррупциогенных			факторов,
возможно	содержащихся				в проектах	нормативных правовых				актов,

также относят:

i.необоснованно широкие пределы усмотрения для органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в связи с

реализацией компетенции;
ii. наличие	явных	пробелов	в	установлении	,	положений
отражающих полномочия органа исполнительной власти, органа
местного	самоуправления, их		должностных лиц или			иных
субъектов правоприменения;

109

iii.нарушение единства прав и обязанностей должностных , лиц государственных или муниципальных служащих, руководителей коммерческой или иной организации;

iv.наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одного и того же органа власти(организации) без четкого разграничения их компетенции;

v.отсутствие специальных запретов(ограничений) для

должностных	лиц, государственных	или	муниципальных
служащих, руководителей коммерческой или иной организации:
vi. отсутствие положений об ответственности			должностных , лиц
иных субъектов правоприменения;

vii.установление явно завышенных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления им конкретного права;

viii.использование двусмысленных или не устоявшихся терминов,

формулировок с неясным содержанием;

ix. отсутствие	положений	о	порядке	обжалования		решений
(действий)	субъектов	правоприменения		и	процедуре	их

рассмотрения вышестоящей инстанцией;

x.отсутствие конкурсных процедур (если они ясно целесообразны);

xi.наличие очевидных противоречий(коллизий) между правовыми нормами единого нормативного акта или нормами различных актов;

xii.использование норм с бланкетной или отсылочной диспозицией

при возможности сформулировать конкретное нормативное предписание.

Наличие в проекте нормативного правового акта любого из этих недостатков (коррупционных факторов, коррупциогенных правовых норм) свидетельствует о том, что его качество требует улучшения

110

путем устранения соответствующих положений на стадии обсуждения проекта. Однако при правовой экспертизе проекта все его положения должны оцениваться во взаимосвязи, поэтому наличие в нем отдельных недостатков, способных вызвать коррупционные проявления, не может служить безусловным формальным основанием для его отклонения.

Вместе с тем в случае принятия нормативного правового акта, в

котором содержатся коррупционные факто, рыеализация этих положений субъектами правоприменения, в первую очередь должна стать предметом обсуждения на заседании Правления Московской ТПП и подготовки предложений и обращений в соответствующие органы власти и управления, либо в надзорные органы власти.

Сущность вышеуказанных групп коррупционных факторов, по мнению разработчиков методик,70 состоит в следующем.

Установление необоснованно широких пределов усмотрения органа исполнительной власти, органа местного самоуправления,

их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в связи с реализацией их компетенций

Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без

наличия	свободного		усмотрения	субъектов	правоприменения,
реализующих собственную компетенцию или компетенцию органа
исполнительной		власти,	органа	местного	самоуправления,

коммерческой ила некоммерческой организации. Их полномочия не всегда могут быть установлены предельно четко и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством,

они руководствуются собственным усмотрением. Поэтому когда

70 См.: Методические разработки Центра стратегических исследований (В.Н. Южаков и др.); Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного .акта- М.: Центр стратегических разработок / Статут, 2004; Антикоррупционная политика / Под ред. Сатарова Г. (глава 7); и др. работы.