- •Раздел 1
- •Глава 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть
- •1.2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции
- •1.3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и принципы деятельности
- •Глава 2. Административное право
- •2.1. Понятие, предмет, метод и система отрасли административного права, его источники, соотношение с другими отраслями права
- •2.2. Предмет, метод, методология
- •2.3. Административное право как учебная дисциплина
- •Глава 3. Система элементов механизма административно-правового регулирования
- •3.1. Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования
- •3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды
- •5. По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):
- •3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды
- •Раздел 2
- •Глава 4. Административно-правовой статус физических лиц
- •4.1. Административно-правовой статус граждан рф
- •Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления
- •5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура
- •5.2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти
- •5.3. Полномочия Правительства рф
- •5.4. Полномочия исполнительной власти субъектов рф
- •5.5. Полномочия органов государственного
- •Глава 6. Административно-правовой статус государственных служащих. Прохождение государственной службы
- •6.1. Государственные служащие: понятие,
- •6.2. Административно-правовой статус государственных служащих
- •6.3. Понятие, принципы и порядок прохождения государственной службы
- •6.4. Административно-правовой статус муниципальных служащих. Прохождение муниципальной службы
- •6.4. Общественные и иные негосударственные объединения и их служащие
- •Глава 7. Административно-правовые формы и методы в осуществлении исполнительной власти, государственного управления
- •7.1. Административно-правовые формы
- •7.2. Административно-правовые методы
- •7.3. Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их подготовки и регистрации
- •Глава 8. Административно-правовые режимы
- •8.1. Понятие, виды административно-правовых режимов и их правовое регулирование
- •8.3. Административно-правовой режим военного положения: понятие, содержание и правовые основы
- •Раздел IV
- •Глава 9. Административное правонарушение, виды и правовая характеристика
- •9.2. Вида административных правонарушений и их предметная классификация
- •Глава 10. Административная ответственность
- •10.2. Административное наказание, понятие, виды и характеристика
- •10.3. Общие правила наложения административного наказания
- •10.4. Ответственность юридических лиц
- •Глава 11. Ответственность
- •11.1. Понятие дисциплины и дисциплинарная
- •11.2. Материальная ответственность по административному праву
- •Раздел V
- •Глава 12. Административный процесс
- •12.1. Административный процесс, понятие и содержание. Особенности, принципы и виды производств
- •12.2. Стадии административного процесса и их характеристика
- •Глава 13. Административное производство
- •13.1. Производство по делам
- •13.2. Виды индивидуальных административных дел и виды административных производств
- •Раздел VI
- •Глава 14. Административная юрисдикция
- •14.1. Понятие и основные черты
- •14.2. Юрисдикционность (подведомственность) дел об административных правонарушениях
- •Глава 15. Обеспечение законности
- •15.1. Способы обеспечения законности
- •15.3. Общественный контроль
- •15.4. Прокурорский надзор
- •15.5. Административный надзор
- •15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц
- •Раздел VII
- •Глава 16. Административно-правовое регулирование отношений в сфере экономики
- •16.1. Система и структура органов
- •16.2. Административно-правовые основы
- •16.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере агропромышленного производства
- •2 Сапп рф. 1993. № 44. Ст. 4191.
- •16.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере управления транспортом и связью
- •16.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере управления строительством, жилищно-коммунальным комплексом
- •Глава 17. Административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере
- •17.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области образования
- •17.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности
- •17.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере культуры
- •17.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений- в области здравоохранения
- •17.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и социального развития населения
- •Глава 18. Административно-правовые основы управления в административно-политической сфере
- •18.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области обеспечения безопасности
- •18.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области внутренних дел
- •18.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области юстиции
- •18.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области иностранных дел
- •Глава 19. Административно-правовые основы регулирования государственного управления межотраслевым комплексом
- •19.1. Сущность, содержание и субъекты
- •19.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в сфере налогов и сборов
- •19.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области финансов и кредитов
- •19.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области антимонопольной политики и имущественных отношений
- •19.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления таможенной службы
- •1 Ввс рсфср. 1993. № 31, ст. 1224.
- •19.6. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области охраны природных ресурсов и окружающей среды
- •Глава 20. Административное право зарубежных стран
- •20.1. Административное право сша
- •20.2. Административное право Великобритании
- •20.3. Административное право Франции
- •20.4. Административное право Японии
- •06 Авторе
- •Раздел 1. Административное право в правовой
- •Глава 1. Управление, государственное управление,
- •Глава 2. Административное право как отрасль права,
- •Глава 3. Система элементов механизма
- •Раздел 2. Субъекты административного
- •Глава 4. Административно-правовой статус
- •Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления............................................................111
- •Глава 6. Административно-правовой статус государственных служащих. Прохождение государственной службы..................................................................142
- •Раздел III. Административно-правовая организация деятельности органов исполнительной власти, государственного
- •Глава 7. Административно-правовые формы и методы в осуществлении исполнительной власти, государственного управления..............................181
- •Глава 8. Административно-правовые режимы.....................200
- •Раздел IV. Административное правонарушение
- •Глава 9. Административное правонарушение, виды
- •Глава 10. Административная
- •Глава 11. Ответственность по административному праву .. 258 11.1. Понятие дисциплины и дисциплинарная
- •Раздел V. Административный процесс
- •Раздел VII, административно-правовое регулирование отношений в отраслевом и межотраслевом государственном управлении, административно-политической и социально-культурной сфере........320
- •Глава 16. Административно-правовое регулирование
- •Глава 17. Административно-правовое регулирование
- •Глава 18. Административно-правовые основы управления
- •Глава 19. Административно-правовые основы регулирования государственного управления межотраслевым комплексом...........................................................430
- •Глава 20. Административное право зарубежных стран......479
Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления
Позор, когда теорию охраняют не факты, а милиция.
Чевист
5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура
Специфику и правовой статус органа государственной власти определяют его функции и задачи, формы и методы, которые он реализует от имени государства, в объеме и пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц издавать нормативные правовые акты обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры государственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения), обеспечивающие их реализацию.
В действующем законодательстве термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные в основном только в положениях о ФОИВ, утвержденных указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ (например, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти имеют структурные подразделения (отраслевые, линейные и функциональные), которые также осуществляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи государственного управления. Также государственное управление осуществляют администрации органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций с государственной формой собственности.
Орган исполнительной власти является частью государственного аппарата, имеет установленную законом или другим нормативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и уполномочен выступать от имени государства, реализовывать исполнительно-распорядительную деятельность при повседневном регулировании управленческих отношений в сфере хозяй-
111
ственной, социально-культурной, а также осуществление государственного управления в административно-политической сфере и межотраслевыми комплексами.
Административная правосубъектность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием, а прекращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях, уставах и других нормативно-правовых актах.
Органы исполнительной власти можно классифицировать по:
• характеру компетенции;
Ш основаниям и порядку образования;
• порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.
По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются:
1) общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности населения на определенной территории (Правительство РФ; правительства республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения; администрации областей других субъектов РФ);
2) отраслевой компетенции, решающие вопросы в пределах одной отрасли управления (в основном все министерства, некоторые государственные комитеты, департаменты и др.), то есть субъекты принимающие в большей части правовые акты, обязательные для исполнения внутри отрасли;
3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межотраслевого характера, то есть принимающие нормативные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для исполнения неподчиненными им органами (например, министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, государственные комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).
По основаниям образования органы исполнительной власти классифицируются:
1) конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их администрации, правительства, главы субъектов федерации и их администрации);
112
2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведомства). По порядку образования:
1) избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);
2) образуемые путем издания указа Президента РФ, указов президентов республик, распоряжений глав правительств, администраций субъектов федераций.
По порядку решения вопросов:
1) коллегиальные органы (Правительства РФ, правительства субъектов РФ, большинство государственных комитетов);
2) единоначальные органы, в которых руководителем в подведомственных вопросах единолично принимается решение (например, министерства, агентства, службы, надзоры и др.).
С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней: 1) федерального и 2) субъектов Российской Федерации.
Система федеральных органов исполнительной власти
(ФОИВ)
Система ФОИВ — это совокупность государственных органов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ основана на принципе федерализма и административно-территориального деления, и в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Государство как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической устойчивости и суверенитета своего существования как по отношению к внешней среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами (организациями) и государственными структурами. При реализации своих функций государство как целостная система может выступать в различных формах. Напри-
113
мер, как субъект международного сообщества; как форма объединения людей на определенной территории посредством юридической связи (гражданства); как выразитель и гарант общих интересов и целей; как средство или механизм легитимного принуждения в интересах общей воли граждан; как специфическая форма самоуправления в обществе и др.
Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем функций и задач государственного управления.
В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти при Президенте РФ.
Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществля-• ющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).
Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель Государственного комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.
Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство — генеральный директор Российского агентства, Федеральный надзор России — начальник Федерального надзора России.
114
Создание ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом России по предложению Председателя Правительства России.
Положения о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением Правительства России.
Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности указом Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административно-территориального деления, что нашло отражение в Конституции РФ, конституциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ.
В соответствии с принципом система органов исполнительной власти включает два уровня:
• федеральные органы исполнительной власти РФ;
• органы исполнительной власти субъектов РФ (республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов).
Являясь единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах своих полномочий, решать основные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан.
115
Особое положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете, существенно отражается на разрешении многих экономических и организационно-правовых проблем не только на теоретическом, но и на практическом уровне. Некоторые авторы, например, Коренев А.П. относит Президента РФ к федеральным органам исполнительной власти. Алехин А.П. по удельному весу полномочий и их характеру считает его «особым субъектом исполнительной власти» (2,11).
Правовой статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо исполнительной власти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его в отставку, имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ), требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством России, что не нашло четкого правового закрепления в ФКЗ «О Правительстве РФ», принятом 17.12. 1997 г., в ред. 31.12.1997 г.
Структура федеральных органов исполнительной власти
Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) системы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государственного служащего.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Финансирование этих органов в основном осуществляется из средств федерального бюджета.
Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Действующая структура ФОИВ утверждена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Президента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О системе ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структу-
116
ру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной власти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;
• 23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;
• 7 Государственных комитетов РФ;
• 2 Федеральные комиссии;
• 10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены непосредственно Президенту РФ;
Ш 7 Российских агентств;
• 2 Федеральных надзора России.
Иные ФОИВ (структурные подразделения института президентуры):
1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*
2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*
3) Управление делами Президента Российской Федерации;*
4) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*
5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*
6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.
Наличие в администрации Президента РФ иных федеральных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) — все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института президентуры в основах конституционного строя России.
На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффективности государственного управления и, как следствие, не способствует социально-экономическому развитию России.
В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса
Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.
117
Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе исполнительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упорядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Конституции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Административные суды» и др.
Президент РФ как глава государства осуществляет представительные функции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).
Орган исполнительной власти как целостная система управления должен при этом иметь научно-обоснованную организационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организационная структура имеет вертикальную связь между соподчиненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.
Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллегиальный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распределение должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах исполнительной власти. Они вырабатывают проекты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют рекомендательный характер, но, будучи объявленными приказом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подразделения и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.
Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что
118
отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.
Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных подразделений, их наименование, должности и оклады.