- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
§ 3. Виды административных правоотношении
Административные правоотношения классифицируются по различным критериям.
По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
кращающиеся в процессе нормальной, правомерной деятельности уполномоченных субъектов, и деликтные административные правоотношения, являющиеся следствием главным образом дисциплинарных, административных правонарушений.
В зависимости от назначения административно-правовых норм различаются материальные и процессуальные административные правоотношения. Материальные—это отношения, уре- гу\ированные нормами материально-административного права, а процессуальные отношения — урегулированные процессуальными нормами вдминистрегшвного права.
По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
Общим объектом административных правоотношений, как и любых правоотношений, являются поведение, деятельность физических лиц и их различных коллективных образований. В простых административных правоотношениях он является единственным. В сложных административных правоотношениях объектом самого поведения (деятельности) могут быть объекты, частично сходные с объектами гражданского права а) имущество, б) работы и услуги; б) информация; г) результаты интеллектуальной деятельности; д) нематериальные блага (см. ст. 128 ГК РФ). В частности, правовой режим этих объектов может бьггь связан с их административно-правовой охраной (см. КоАП РФ, Таможенный кодекс РФ).
Следовательно, виды объектов гражданского и административного права в основном совпадают, но различия заключаются в том, что с ними связаны права и обязанности субъектов административных правоотношений. Например, решение уполномоченного органа о закреплении имущества за унитарным предприятием реализуется в форме административных отношений, которое образует имущественную основу его деятельности как участника гражданского оборота.
По соотношению прав и обязанностей сторон ввделяк/гся вертикальные и горизонтальные административные правоотношения. Бер/пикальными обычно признаются административные правоотношения, основанные на властном подчинении одной их стороны другой Они чаще всего сводятся к непосредственному властному воздействию одной стороны на другую (например, вышестоящего органа управления на подчиненный ему орган).
Такой тип административных правоотношений является весьма распространенным. Однако термин «подчинение» не в полном объеме выражает сущность вертикальных административных правоотношений. Им обозначается прежде всего административное подчинение, а также прямое распорядительство. Между тем вертикальными являются также административные правоотношения, в которых субъекту, имеющему правомочия принимать решения в отношении другой стороны, последняя не подчинена ни в административном, ни в юридическом отношении, а принятое решение не является для нее обязательным. Такая ситуация имеет место при реализации гражданами своего права на обращение в государственные и другие органы
В подобных отношениях, хотя нет подчинения сторон, имеется, однако, начало юридической зависимости юридически слабой стороны от субъекта, уполномоченного принимать решения. Более того, слабая сторона имеет юридическую возможность требовать принятия решения по возбужденному ею вопросу и право на его обжалование.
Административные правоотношения, основанные на юридической зависимости одной стороны от другой, имеют массовый характер. Поэтому характеристика вертикальных административных правоотношений, основанная на юридической зависимости одной стороны от другой, более точно выражает их суть, ибо указанная зависимость поглощает собой также властное подчинение; такое подчинение невозможно вне права.
Поэтому характеристика административных правоотношений, как отношений, основанных на принципе власть — подчинение, является весьма узкой, не ^лдющей целостного представления о масштабах и характере административно-правового регулирования общественных отношений. Во многом это является следствием того, что в законодательстве не прослеживается достаточно четкая грань ме>аду сферами отношений, где реализация этого принципа, безусловно, необходима для правильного функционирования исполнительной власти со сферой, где его реализация снижает ее эффективность, ограничивая инициативу и возможности других субъектов. Теоретические разработки в этой области чаще всего находятся на стадии деклараций.
Горизонтальные отношения отличаются от вертикальных тем, что их стороны юридически равноправны, ни одна из них юридически не зависима от другой В эту группу входят админ и- стративные правоотношения между юридически равноправными органами исполнительной власти при условии, что нормативными актами не установлен иной характер отношений между ними (например, один из них наделен полномочиями межведомственного характера).
Юридически равноправные стороны могут вступать в административные правоотношения в соответствии с правовыми актами, устанавливающими их правовое положение, либо исходя из их компетенции, либо с учетом реальных потребностей в правомерном сотрудничестве, необходимом д*я более эффективного решения вопросов, представляющих предмет их взаимного интереса.
При горизонтальных отношениях речь идет именно о взаимном сотрудничестве, партнерстве, однако основанном на нормативных правовых актах. Следует признать партнерскими отношения и в тех случаях, когда на одного из субъектов возлагается юридическая обязанность организационного обеспечения совместной разработки и принятия нормативного правового акта, проведения совместного мероприятия, поскольку это не затрагивает юридического существа отношений, определяемого всеми участниками партнерства.
Горизонтальные административные правоотношения иногда не совсем точно характеризуются в качестве координационных отношений. Они, безусловно, могут быть такими, когда возникают в результате соглашения между действительно независимыми участниками. Однако не являются горизонтальными административные правоотношения, которые возникают в результате координации различных субъектов, основанной на началах субординации, когда согласованная деятельность обеспечивается уполномоченным на то субъектом, в том числе и тем, который не входит в состав координируемых субъектов. Например, межведомственными координационными полномочиями обладают большинство федеральных органов исполнительной власти, а иногда и органы, не относящиеся к ним. В частности, на Прокуратуру Рф возложена координация деятельности по определенным вопросам правоохранительных органов РФ
Административные правоотношения на основе юридического равенства по своей сути представляют собой партнерские отношения, что, однако, не означает, что ими могут быть только субъекты с одинаковым правовым статусом В установленных законом случаях их участником могут быть субъекты, относящиеся к одной и той же системе, но занимающие здесь разное правовое положение (например, федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ при заключении соглашений о передаче осуществления части своих полномочий).
Однако чаще всего партнерские отношения возникают вне системы того или иного субъекта и могут касаться разных предметов. Например, имеют особенности партнерские отношения органов исполнительной власти в сфере социального партнерства (см. Раздел 2 ТК РФ) при заключении организационных договоров между органами исполнительной власти и негосударственными коммерческими организациями, направленных на совместное решение тех или иных социально-экономических и других задач.
Особо следует подчеркнуть, что административные правоотношения порождает лишь партнерство, сотрудничество, формирующееся и развивающееся на правовой основе. К нему близко примыкает широко распространенное фактическое, часто весьма значимое и разнообразное сотрудничество между исполнительными органами и негосударственными образованиями. Оно не приобретает форму административных правоотношений. Например, широко практикуемые встречи руководителей органов публичной власти с предпринимателями Их побудительными мотивами часто служат поиски взаимовыгодных способов и форм делового сотрудничества между исполнительной властью и гражданским обществом.