книги / Миграционная политика Украины на рубеже веков (1991-2015)

и1,5–2 млн долл. Поэтому потеря Украиной человеческого научного потенциала в экономическом смысле значительно перевешивает все обещанные преимущества от евроинтеграции.

Падает жизненный уровень украинца. По данным Всемирного банка, 70 % украинцев живут за чертой бедности…, то есть не более чем на три доллара в день.

Еще рельефнее провал в научно-технической сфере. В 1990 году Украина создавала 2 % мирового ВВП и имела 6,5 % научнотехнического потенциала. В 2010 году последний показатель снизился на 2–3 порядка. Показательно, что за все годы «докризисного» роста Украина так и не достигла (минус 20 %) собственного уровня

1990 года72.

Пагубность ситуации заключалась в том, что технологической

иэкономической деградацией дело не ограничилось. Более опасной оказалось катастрофическая деградация человеческого капитала. Речь идет не только о сокращении населения из-за повышенной смертности (с 52 млн до 46 млн) и не только о масштабной (1/4 работоспособного населения) трудовой миграции, в том числе в Россию. Украина уже в начале ХХI века, согласно планетарному обследованию ВОЗ (Всемирной организации здравоохранения), лидирует по депрессивности. Это свидетельство упадка духа, психологической подавленности, а значит, покорности судьбе и неспособности отстаивать свои права.

На Украине отмечается социально опасное соотношение количества мужчин и женщин, один к четырем. С 1992 года население Украины стремительно сокращается, были периоды, когда оно уменьшилось на 200–300 тысяч в год (http://www.topwork.com.ua).

Средняя продолжительность жизни граждан Украины на 10– 12 лет ниже, чем в странах Евросоюза. Преждевременная смерт-

ность, особенно среди мужчин трудоспособного возраста, выше в 3–4 раза, чем в странах Евросоюза. В докладе Всемирного банка отмечено, что к 2025 году население Украины уменьшится на

72 20 лет независимости Украины: итоги 24.08.2011 года.

71

20 %. В общей сложности Украина потеряет 11,8 млн человек

(http://www.demographia.ru).

По прогнозам экспертов, если все нынешние демографические тенденции сохранятся, то к 2050 году на Украине останется не более 25 млн человек, из них трудоспособного населения – всего пятая часть.

Эта официальная статистика приукрашивает истинное положение дел, учитывая, что как минимум 1,5 млн украинцев, уехавших на заработки в чужие страны и проживавшие там от 7 до 15 лет, уже не собираются возвращаться на родину. Более того, вряд ли стоит рассчитывать, что и дети заробитчан, родившиеся на чужбине, по достижении совершеннолетия выберут украинское гражданство и поедут строить хаты на историческую родину (http://Kri.com.ua).

За 11 месяцев 2010 года население Украины сократилось на 187 тыс. человек, а начиная с 2005 года – на 1 млн 162 тыс. 829 человек. Таким образом, за 11 месяцев 2010 года естественное сокращение численности населения составило 181 тыс. 505 человек. Это больше, чем в прошлом году, однако меньше, чем в 2005–2008 годах. В частности, в 2005 году сокращение составило 325,6 тыс. че-

ловек (hhtp://news.liga.net).

Вместе с тем, несмотря на существующие прогнозы в отношении народонаселения Украины, трудовая миграция играет роль важного социального амортизатора, является источником значительных дополнительных ресурсов.

Трудовая миграция возникла на Украине как форма самоорганизации общества в сложных условиях трансформационного периода, реакция же властей на обусловленные ею вызовы запаздывала.

Только в 2000 году впервые среди приоритетов государственной миграционной политики были названы защита интересов граждан на работе за границей, развитие системы регулирования трудовой миграции. В Стратегии демографического развития Украины до 2015 года (принятой в 2006 году) указывалось на необходимость обеспечения возрастной миграции трудящихся-мигрантов, содействие их реинтеграции в украинское общество.

72

Вместе с тем конкретных действий по достижению этой цели практически не было. Политика Украины в отношении трудовой миграции все еще весьма фрагментарна и ограничивается главным образом лицензированием фирм-посредников по трудоустройству и заключением межгосударственных договоренностей, эффективность которых весьма низка.

Таким образом, миграционная политика Украины привела к тому, что «миграционное наследство» советского общества, в котором Украина занимала лидирующие позиции в экономическом, социальном и культурном развитии, было потеряно в результате необдуманных мер, при которых страна продолжает терять население в результате эмиграции, и эти потери не компенсируются иммиграцией из-за рубежа. Для иммигрантов Украина непривлекательна вследствие экономического положения. Кроме того, каналы иммиграции, предусмотренные законодательством, крайне узки.

§2. Миграция и проблемы европейской интеграции

На современной Украине вопросы миграции и европейской интеграции являются наиболее сложными. Еврокомиссия уже назвала сложившуюся ситуацию самым тяжёлым миграционным кризисом с момента окончания Второй мировой войны.

За период с 2012 года по 2015 год число прибывающих в Европу увеличилось в 10 раз. Только в 2012 году число просителей убежища составило от 800 тыс. до 1 млн человек73.

Миграционные процессы не оставили в стороне и Украину, которая под влиянием углубляющейся депопуляции и расширяющейся эмиграции теряет часть своего населения. Численность населения Украины продолжает снижаться. На 1 января 1997 года оно состав-

73 Дубровин Д. Миграционный кризис – у ЕС нет решения // Альтернатива. 2015. 20 окт.

73

ляло 50,9 млн человек, а на 1 сентября 2015 года соответственно –

42,91000074.

Институциональное обеспечение сотрудничества Украины и Европейского союза определено стратегией интеграции Украины в ЕС, другими решениями Президента Украины, Верховной Рады Украины и Кабинета министров Украины. Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между Украиной и Европейском сообществом и его государствами предусматривают создание совместных органов – Совета и Комитета по парламентскому сотрудничеству. Верховная Рада Украины определяет основы внутренней политики (Конституция Украины).

Отток населения с Украины привёл к тому, что за двадцатилетие независимости Украина сохранила только 30 % промышленного потенциала от уровня 1991 года. Только в 2012 году было свёрнуто 40 % металлургических мощностей, а в 2013 году закрыто 30 % угледобывающих предприятий и шахт75.

Миграционный обмен Украины характеризуется отношениями с ближним и дальним зарубежьем. Ближнее зарубежье – в основном Россия и Белоруссия – являются странами миграционного выбора. «Отрицательное сальдо миграции в обмене населением с Беларусью увеличивается год от года, а отток кадров с Украины в Россию зафиксирован впервые с 1994 года. В Беларусь в большей массе уезжали белорусы и русские, а в Россию – русские, украинцы и крымские татары. В небольшой массе отмечено движение жителей коренных национальностей на родину – в Казахстан, Молдову, Литву, Эстонию и другие республики. Согласно статистике из общего числа эмигрантов 78,5 % выехали из СНГ и Балтики, из них 88,6 % – в Россию. За границы Украины на постоянное место проживания

74Клюня В.П., Новикова И.В. Экономическая теория [Электронный ресурс]. М., 1997. С. 60. URL: http://index.mintim.com.ua|people (дата обращения: 15.10.2016).

75Украина и Таможенный союз: время дискуссий заканчивается. [Электронный ресурс]. URL: http:||rusedin.ru|2013|02|20|Ukraina-i-tamozhennyi- soyuz-vremya-diskussi-zakanchivaetsya (дата обращения: 08.09.2016).

74

в1996 году переехало 165,8 тыс. граждан Украины. Из них 61,8 % – трудоспособного возраста; 20 % – младше трудоспособного; 18,2 % – старше трудоспособного. Из общего числа лиц возрастом старше 15 лет имели среднее образование 37,3 %, среднее специальное –

28,3 %, высшее – 20,1 % (из них имели степень доктора наук – 56 человек, кандидата наук – 172 человека)76.

Вмиграционном обмене с дальним зарубежьем Украина также теряет собственное население. Привлекательными странами здесь выступают США, Израиль, Германия, Канада, Австрия, Польша, Венгрия, Словакия и др. Среди эмигрантов преобладают евреи, русские, украинцы, немцы, греки, армяне. Например, среди выехавших

в1994 году в Израиль 63,9 % – евреи, 16,4 % – украинцы; доля евреев, уехавших в США, составила 53,5 %, украинцев – 27,6 %, рус-

ских – 14,6 %, армян – 5,5 %77.

Наиболее ощутимые миграционные потери населения Украины приходятся на рубеж ХХ–ХХІ веков и составили 196 тыс. человек. После этого модуль величины сальдо миграции населения Украины постепенно уменьшался.

Главные причины массовой эмиграции:

– разница в условиях жизни и уровне заработной платы на Украине и в других странах;

– экономическая нестабильность;

– отсутствие безопасности граждан;

– ухудшение экономической ситуации;

– отсутствие перспектив профессионального роста;

– военные действия.

Дальнее зарубежье в меньшей мере является поставщиком рабочей силы для Украины. В большей части это беженцы. По состоянию на 1 января 1997 года, статус беженца на Украине имели: из стран Европы – 16 человек (в том числе из Боснии и Герцеговины – 10 человек), из стран Азии – 1079 человек. В 1997 году на Украине

76Украина и Таможенный союз: время дискуссий заканчивается.

77Там же.

75

работало до 2 тыс. иностранцев (на начало 90-х годов – 20,3 тыс. человек)78.

Увеличение миграционных потоков требует регулирования миграционных процессов. С этой целью на Украине были приняты:

1.Закон «О гражданстве Украины» (от 08.10.1991 г.);

2.Закон «О беженцах (от 24.11.1993 г.);

3.Закон «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины» (от 21.01.1994 г.);

4.Закон «О правовом статусе иностранцев» (от 04.02.1994 г.). Большие надежды Украина возлагает на сотрудничество с Евро-

пейским союзом. ЕС признал Украину как независимое государство 26 декабря 1991 года. Сегодня основополагающим документом является Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве (СПС), подписанное в 1994 году, вступило в силу в 1998 году; в будущем будет заменено Соглашением об ассоциации. В соответствии с СПС были созданы Совет по сотрудничеству ЕС–Украина, Комитет по сотрудничеству, в рамках которого работают семь подкомитетов по разным вопросам, а также Комитет по межпарламентскому сотрудничеству. Обычно ЕС принимает такие документы об ассоциации в обмен на обязательство проведения политических, экономических, торговых или судебных реформ. Подписав соглашение, государство получает ряд привилегий: беспошлинный доступ на некоторые или все рынки ЕС, финансовую, техническую помощь, создание зоны свободной торговли с ЕС.

В 2007–2011 годах в рамках программы «Восточное партнёрство» ЕС и Украина вели переговоры о заключении соглашения об ассоциации, составной частью которого является соглашение о зоне свободной торговли. Соглашение не было подписано из-за насильственного захвата власти на Украине. Приход к власти «Правительства народного доверия» во главе с Арсением Яценюком заявило о намерении продолжить курс на евроинтеграцию Украины.

78 Украина и Таможенный союз: время дискуссий заканчивается.

76

Подписанный 21 марта 2014 года блок соглашения об ассоциации касается политического взаимодействия, вопросов безопасности и борьбы с терроризмом. Экономический блок документа был подписан спустя три месяца – 27 июня. Экономическая часть предусматривает создание зоны свободной торговли и затрагивает такие вопросы, как доступ на рынки, торговля энергоносителями, сотрудничество в сфере сельского хозяйства, транспорта, металлургии, космоса, научных исследований, туризма, предпринимательской деятельности, защита интеллектуальной собственности, порядок рассмотрения споров и условия налогообложения79.

Подписание соглашения об ассоциации с Евросоюзом для большинства украинцев означало открытие границ.

В этих условиях такая важная составляющая интеграционных процессов, как передвижения людей, является предметом совместных политических решений Европейского союза. Они касаются как ситуации внутри Сообщества, так и его миграционных отношений с другими странами.

Для Украины миграционная политика объединенной Европы представляет двойной интерес.

Во-первых, ЕС является важным партнёром Украины по обмену населением, туда направляется многочисленный миграционный поток. На территории Евросоюза, прежде всего в соседних странах, а также в странах Южной Европы работают, учатся, проживают многочисленные украинцы.

Например, по официальным данным стран пребывания, в Германии 153,4 тыс. выходцев из Украины, в Италии граждан Украины насчитывалось в 2013 году 192,3 тыс., в Чехии 107,7 тыс., 84 тыс. в Португалии80.

79Черноиван Т. Стоит ли украинцам бежать в Европу? И ждут ли их там? [Электронный ресурс]. URL: http://ps-ua.com|novosti-ukrainy|item| 1424-taras chornoivan-stoit-li-ukraintsam… (дата обращения: 15.09.2016).

80Там же.

77

В докладе Еврокомиссии по миграции от 2012 года было указано, что украинцы по количеству впервые полученных разрешений на пребывание в странах Евросоюза вышли на первое место, им было оформлено в течение года 204 тыс. разрешений. Украина обошла по этому показателю страны, откуда традиционно прибывали в Европу многочисленные мигранты, – США, Индия, Китай и Марокко. В таких условиях от миграционной политики ЕС во многом зависит, будет терять Украина рабочую силу, или, наоборот, мигранты будут возвращаться на родину, обогащённые новыми знаниями и опытом и привозить с собой заработанные за границей средства.

Во-вторых, теоретическая и практическая значимость изучения миграционной политики Евросоюза связана с евроинтеграционными намерениями Украины. Ведь помимо прочего, интеграция в ЕС предусматривает соответствие европейским стандартам в сфере миграционного законодательства и менеджмента. Правовые нормы, которые являются обязательными для стран – членов Евросоюза, должны быть постепенно реализованы, а административная практика приближена к общепринятой в Европе.

Что даст простым гражданам заключение соглашения об ассоциации Украины с Европейским союзом?

По данным Госкомитета Украины, в 2012 году социальная помощь населению из бюджета составила 301,0 млрд гривен. Такой объем не отвечает даже нынешней потребности в поддержке социально уязвимых слоёв населения, поскольку Украина в условиях кризиса не имеет ресурсов для адекватного увеличения социальной поддержки населения. Итог – ухудшение жизненного уровня и рост протестных настроений. А кризис в Европе, связанный с новым нашествием мигрантов, свидетельствует о том, что Европе будет не до Украины, поэтому у украинцев будет слабеть тяга к интеграции с Европой.

Однако миграция продолжается. Она определяется уровнем политического и экономического развития Украины. Надо отметить, что сотрудничество Украины с ЕС в сфере миграции было во многом фрагментарным и формальным, и это было характерно для всего

78

спектра отношений, направленных на евроинтеграцию. С целью выхода из данной ситуации можно предложить следующее:

–при заключении соглашения об ассоциации между Украиной

иЕС настаивать на расширении блока вопросов, посвящённых защите интересов мигрантов, в частности, в сфере социального обеспечения;

–шире использовать возможности сотрудничества в миграционной сфере, в частности партнёров по мобилизации;

–инициировать развитие миграции между Украиной и странами ЕС, совместно разрабатывать механизм её внедрения;

–использовать ЕС при разработке законодательных документов в миграционной сфере;

–активизировать научные исследования в сфере миграции, в частности сравнительный анализ развития миграционной политики Украины и европейских стран, совместной миграционной политики ЕС.

Эти и другие предложения следует учесть при рассмотрении Концепции государственной политики Украины, доработка которой представляется необходимой ввиду новой политической обстановки

иперспективы евроинтеграции Украины.

§3. Украинская миграция и взаимоотношения с Россией

История миграции давно уже стала неотъемлемой частью нашей истории. Миграция (от лат. migratio) – перемещение, переселение. Проблема миграции в условиях переживаемого Украиной экономического, политического и духовного кризиса, приобретающего системный характер, становится все более актуальной. Она весьма сложна как по сути своей, так и по многочисленным прямым и косвенным экономическим, социальным и политическим последствиям. Поэтому велика потребность в научном осмыслении тенденций, причин и условий реализации миграционных процессов, оценке их особенностей и перспектив.

Изучением причин и факторов миграции занимались многие известные российские ученые, в частности Л.Л. Рыбаковский,

79

В.И. Переведенцев, А.В. Черных и др. Среди украинских ученых эта проблема поднимается в трудах А. Хомры, Е.М. Либановой, О.В. Позняка и др.

Политика миграции на Украине определялась принятием ряда законов и постановлений. Так, в Декларации о государственном суверенитете Украины, принятой 16 июня 1991 года, впервые сформулированы принципы миграционной политики, а также положения о государственном регулировании миграционных процессов. В мае 2011 года Президент Украины Виктор Янукович своим указом одобрил Концепцию государственной миграционной политики. Этот документ определял направления, стратегические задачи государственной миграционной политики Украины, принципы и приоритеты деятельности государственных органов в сфере миграции, направления совершенствования ее законодательного и институционального обеспечения, а также механизмы реализации Концепции81.

Исследование миграции между Украиной и Россией после распада СССР обнаруживает новые закономерности в развитии миграционных процессов: переход внутренней (в границах одной страны) миграции во внешнюю (международную) миграцию. Прозрачность украинско-российской границы и обусловила рост числа мигрантов. Российские законы к настоящему времени не создали серьезных барьеров для переселения в Россию украинцев. Если раньше граница выполняла объединяющую функцию, то в условиях независимости государств она уже выполняет разделяющую функцию. Это существенно отражается на нынешнем процессе трансформации миграционных процессов в украинско-российском пограничье.

Начиная с 1990 года в результате развала Советского Союза между бывшими республиками Союза пошли обратные миграционные процессы. Значительное количество этнического населения добровольно возвращалось на этнические территории, не желая по-

81 Указ Президента України № 622/2013 «Про Концепцію державної міграційної політики». Законы Украины. URL: http://kodeksy.com.ua/ka/ index.htm (дата обращения: 10.10.2016).

80