Глава 3. Развитие интеграционных процессов в современном мире

§ 1. Региональная интеграция: модели и основные тенденции развития

В.И. Лафитский,

заместитель директора ИЗиСП, кандидат юридических наук

В последние годы в юридической литературе появилось много работ, посвященных развитию и моделям региональной интеграции.

Наиболее глубоко процессы региональной интеграции развиваются в рамках Европейского союза. В настоящее время он объединяет 28 государств Западной, Центральной и Юго-Восточной Европы, сочетая в себе признаки как международного, так и государственного образования.

Иная модель региональной интеграции сформировалась в Северной Америке. Ее основной целью было создание общего рынка: на первом этапе - Соединенных Штатов и Канады (Соглашение 1989 г.), на втором этапе - США, Канады и Мексики (Соглашение 1994 г.). Идет сложный процесс обеспечения начала третьего этапа развития общего рынка, когда он распространит свое действие на все государства Америки. Был подготовлен проект Соглашения о зоне свободной торговли Америки от 21 ноября 2003 г., участниками которого должны стать 34 государства этой части света. Но процесс согласования к моменту издания книги еще не завершен.

По той же модели идет развитие ряда других интеграционных объединений, в том числе Экономического сообщества западноафриканских государств (16 государств), организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (21 государство), Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (10 стран).

Третья модель региональной интеграции сформировалась в Центральной Америке, в Африке, арабских государствах. Ее особенность заключается в том, что помимо общего рынка она предполагает создание отдельных наднациональных институтов, что сближает ее с моделью Европейского союза.

Так, еще в 1907 г. был учрежден Верховный Суд Центральной Америки. С декабря 1960 г. действует общий рынок государств этого региона. В 1991 г. был сформирован Центральноамериканский парламент. В его состав входят представители шести государств: Гватемалы, Гондураса, Доминиканской Республики, Никарагуа, Панамы и Сальвадора. Из центральноамериканских государств в нем не представлена только Коста-Рика.

Конституционный акт от 11 июля 2000 г. преобразовал Организацию африканского единства в Африканский Союз. В настоящее время он объединяет 53 государства Черного континента (в состав Союза не входит только Марокко, в настоящее время еще четыре государства приостановили свое участие в Союзе). Сформированы Общеафриканский парламент, Комиссия, Центральный банк развития, ряд других институтов, созданных по образу общеевропейских институтов и органов.

В марте 2005 г. начался новый этап в развитии Лиги арабских государств. Были поставлены задачи формирования общего рынка, парламента, иных учреждений, объединяющих усилия 22 арабских государств.

Стремительно интеграционные процессы развиваются и на постсоветском пространстве. Их особенность заключается в создании и параллельном существовании разных моделей, отличающихся глубиной интеграции. Эти вопросы являются предметом подробного анализа во многих частях книги, поэтому ограничимся анализом двух вопросов, связанных с ключевыми задачами права в обеспечении интеграционных процессов.

Постановка первого вопроса связана с качеством учредительных документов постсоветских интеграционных объединений с участием Российской Федерации.

Долгое время для многих из них был характерен такой дефект, как абстрактность формулировок. Как следствие из общей массы договоров и соглашений, заключенных, например, в СНГ, примерно 75% бездействуют, а остальные имеют крайне низкий эффект.

Остановимся на одном примере. Знаменитое Ялтинское соглашение "О формировании Единого экономического пространства" от 19 сентября 2003 г. составлено всего на трех страницах, которые ограничиваются в основном призывами и декларациями. Но с таким "правовым инструментом" никакой правовой акт действовать не может. В нем не было четкого плана действий. Соглашение не предусматривало эффективной системы органов. Его текст не содержал норм, которые могли бы обеспечить его исполнение, в том числе посредством принуждения.

В этом отношении оно разительно отличалось от учредительных документов, сформировавших единое экономическое пространство Европейского союза, Северной Америки, ряда других регионов мира. В них самым тщательным образом регламентированы основы организации единого рынка, основные направления политики по формированию единого экономического пространства, закреплены механизмы их исполнения, согласительные, третейские и судебные процедуры, что исключает либо затрудняет возможность неисполнения их норм.

Все учредительные договоры формируют прочный фундамент единого экономического пространства. Так, например, Договор об учреждении Европейского сообщества подробно регламентировал различные стороны общей экономической системы Европейского союза. Этим вопросам было посвящено около 100 страниц тщательно отработанных правовых норм. Какое-либо подробное их описание займет слишком много времени, поэтому ограничимся упоминанием основных разделов этого акта:

- "Принципы";

- "Гражданство";

- "Политика Сообщества";

- "Свободное движение товаров" ("Таможенный союз", "Запрет на введение количественных ограничений государствами - участниками Сообщества");

- "Сельское хозяйство";

- "Свободное движение лиц, услуг и капиталов" ("Рабочие", "Право на предпринимательскую деятельность", "Услуги", "Капиталы и платежи");

- "Визы", "Политическое убежище и другие вопросы, имеющие отношение к обеспечению свободы передвижения лиц";

- "Транспорт";

- "Общие правила, касающиеся конкуренции, налогообложения, сближения законодательства";

- "Основы экономической и финансовой политики";

- "Занятость";

- "Общая торговая политика";

- "Таможенное сотрудничество";

- "Социальная политика, образование, профессиональная подготовка и молодежь";

- "Культура";

- "Здравоохранение";

- "Защита прав потребителей";

- "Трансъевропейские сети";

- "Промышленность";

- "Экономическое и социальное единение";

- "Научные исследования и технологический прогресс";

- "Охрана окружающей среды";

- "Сотрудничество в целях содействия развитию";

- "Экономическое, финансовое и технологическое сотрудничество с третьими странами".

Вышеуказанные элементы сформировали единый фундамент региональной интеграции, который был еще более укреплен в последующих документах Европейского союза, в том числе в Лиссабонском договоре 2009 г. Самым тщательным образом был проработан правовой формат единого экономического пространства по Соглашению о свободе торговли в Северной Америке. В этом документе 22 главы. Объем текста - около 150 страниц. При этом отметим, что указанный документ даже не ставит задачи какого-либо дальнейшего сближения трех государств Северной Америки, развития (углубления) форм региональной интеграции по примеру Европейского союза.

Как правило, документы, учреждающие основы общего экономического пространства, содержат четкую программу его построения с разбивкой по этапам и с указанием тех целей, которые должны быть осуществлены межгосударственными объединениями; учреждают разветвленную систему институтов и органов; обеспечивают разрешение возникающих споров; предусматривают необходимость "инвентаризации" правового пространства интеграционных объединений для устранения нормативных правовых актов, препятствующих углублению интеграции.

Такие же краеугольные камни правовой организации должны быть заложены и в фундамент формирующегося единого постсоветского экономического пространства.

Вторая ключевая задача права в обеспечении интеграционных процессов - содействие в унификации национального законодательства. Наиболее успешно она решается в рамках Европейского союза.

Не менее интересен опыт и других интеграционных объединений, в том числе скандинавских и латиноамериканских государств, более приближенных к реалиям развития интеграции на постсоветском пространстве.

Скандинавские государства - Швеция, Дания и Норвегия - были первыми в решении задач унификации законодательства. В 1870 г. они созвали первую Конференцию по нордическому праву, которая впоследствии созывалась каждые три года. Ее основной целью стало объединение усилий скандинавских юристов по сближению правовых систем региона. В 1880 г. был принят первый единообразный правовой акт - Закон об оборотных документах, призванный облегчить формирование общескандинавского рынка.

С той же целью в 1875 г. Швеция, Дания и Норвегия создали Скандинавский валютный союз, который действовал до 1924 г. и впоследствии послужил моделью для создания общеевропейского валютного союза.

В 1919 г. указанные страны образовали Союз Нордических стран, к которому в 1922 г. присоединилась Исландия, а в 1924 г. - Финляндия. В 1945 г. социал-демократические партии и профсоюзные движения скандинавских стран создали Объединенный комитет Нордического социал-демократического рабочего движения, который выдвинул программу углубления интеграционных процессов в регионе. С этой целью была выработана программа согласования действий правительств в различных сферах политической, социально-экономической и правовой жизни.

Новый этап в интеграции Скандинавских стран наступил в 1952 г., когда по инициативе министров юстиции Дании, Норвегии и Швеции был образован Нордический совет, в который, помимо указанных стран, вошла Исландия. В 1955 г. к нему присоединилась Финляндия. Одной из основных целей Совета стало формирование единого рынка труда.

Контуры нового регионального объединения были оформлены Хельсинкским договором 1962 г. Его целью, как было отмечено в преамбуле Договора, стало содействие в углублении сотрудничества Нордических стран в культурной, правовой и социальной жизни, а также их сближение посредством ряда согласованных мер, в том числе единообразных норм законодательства*(352). В Договоре особо отмечалась необходимость обеспечения равных прав и свобод (ст. 2), единообразного регулирования в сферах частного права (ст. 4) и уголовных наказаний (ст. 5), а также в иных областях, которые будут определены участниками Договора (ст. 6).

Реализация этих целей была возложена на Нордический совет, в состав которого в настоящее время входят 87 членов, избираемых национальными парламентами государств - участников Договора. В работе Совета участвуют также представители автономных образований - Гренландии, Фарерских и Аландских островов. В качестве наблюдателей приглашаются делегации саамов и трех балтийских государств - Эстонии, Латвии, Литвы. Совет не наделен правом принятия обязывающих решений, но согласно Договору его рекомендации должны приниматься парламентами.

В 1971 г. был сформирован еще один постоянно действующий орган - Нордический совет министров, что существенно расширило возможности обеспечения интеграции в таких сферах, как культура и средства массовой информации, экономика и бизнес, образование и научные исследования, окружающая среда, законодательство и правосудие, благосостояние, Нордический регион и окружающий мир. Совет принимает программы сотрудничества, которые конкретизируются в ежегодных планах действий соответствующих министров государств - участников Договора (в общей сложности в настоящее время такие планы формируются по одиннадцати направлениям), а также комитетов старших должностных лиц министерств.

Многие из них находят воплощение в унифицированных законодательных актах. Практически полностью гармонизировано законодательство по вопросам заключения и исполнения коммерческих договоров, транспортным перевозкам, авторскому и патентному праву, брачно-семейным отношениям, оборотным документам, торговым знакам, торговым реестрам и т.д.

В последние годы заметно усиливается роль других правовых средств, в том числе рекомендаций, принимаемых в целях консолидации усилий скандинавских стран в решении общих задач. В качестве примера можно указать резолюцию Нордического совета от 11 апреля 2013 г. о взаимодействии в целях усиления безопасности и защиты от киберугроз и компьютерных атак.

Основная цель таких законодательных и рекомендательных мер - формирование единого экономического пространства, повышение конкурентоспособности коммерческих предприятий и организаций скандинавских стран.

Той же цели служит и Нордический инвестиционный банк, учрежденный в середине 1970-х гг. и в настоящее время включающий не только Данию, Швецию, Финляндию, Норвегию и Исландию, но и прибалтийские страны Эстонию, Латвию и Литву (с 2005 г.).

Значительных успехов в обеспечении унификации законодательства добились и государства Латинской Америки. Впервые эта задача была сформулирована еще С. Боливаром. Но конкретное воплощение она получила только к концу XIX в.

В 1875 г. по инициативе Правительства Перу было созвано совещание ведущих юристов Латинской Америки с целью выявления потребности в разработке единообразных кодексов в сфере частного права*(353). Приоритетным направлением было признано создание единообразных законов в сфере международного частного права. Было разработано несколько проектов. Но поддержки они не получили. Более успешной была работа конференции в Монтевидео, созванной рядом государств Южной Америки в 1888 г. Ее итогом стали восемь проектов соглашений по вопросам гражданского, торгового, уголовного, авторского права, ратифицированных Аргентиной, Боливией, Колумбией и Перу. Однако наиболее крупной работой стал Кодекс Бустаманте - Кодекс международного частного права, принятый в 1928 г. на Панамериканской конференции в Гаване и ратифицированный пятнадцатью государствами*(354). Этот акт включал общую часть и четыре книги, посвященные вопросам международного гражданского, торгового, уголовного и процессуального права.

В последние годы одним из основных инициаторов унификации латиноамериканского права выступает Организация американских государств. Действующий в ее рамках Межамериканский юридический комитет за более чем вековую историю подготовил большое число проектов конвенций, соглашений, единообразных актов по вопросам не только международного частного права, но и доступа к правосудию, права на информацию, предотвращения дискриминации и т.д.*(355)

Следует также отметить ряд других инициатив. Так, Ибероамериканским институтом процессуального права*(356) в 1988 г. был разработан Ибероамериканский модельный гражданский процессуальный кодекс, который впоследствии был воспринят многими государствами региона: Уругваем (1989 г.), Коста-Рикой (1990 г.), Колумбией (1990 г.), Перу (1992 г.), Мексикой (1993 г.), Аргентиной (1995 г.), Бразилией (1996 г.), Боливией (1997 г.), Венесуэлой (2003 г.).

Но самый большой импульс процессу унификации законодательства придало создание общего рынка. В 1960 г. была учреждена Латиноамериканская ассоциация свободной торговли, в которую вошли Аргентина, Бразилия, Мексика, Уругвай, Чили, Парагвай и Перу. В 1961 г. к Договору присоединились Колумбия и Эквадор, в 1966 г. - Венесуэла, в 1967 г. - Боливия. Помимо этого формировались более узкие региональные объединения - Центральноамериканский общий рынок (1960 г.), Андская группа (1969 г.), Карибская ассоциация свободной торговли (1968 г.).

С целью углубления интеграционных процессов страны Латинской Америки стали проводить начиная с 1986 г. ежегодные межправительственные совещания (Группа Рио).

Новый этап наступил в 1991 г. с созданием Южноамериканского общего рынка - МЕРКОСУР (Mercado Comun del Sur). Его участниками на первом этапе стали Аргентина, Бразилия, Парагвай и Уругвай*(357). В дальнейшем к МЕРКОСУР на правах ассоциированных членов присоединились Боливия, Колумбия, Чили, Перу и Эквадор.

Новое региональное объединение ставит цели не только экономической, но и политической и правовой интеграции. В декабре 2004 г. было принято решение о формировании в 2010 г. Парламента МЕРКОСУР, в состав которого вошли по 18 представителей от каждого государства-участника, а также девять членов от Венесуэлы, подавшей заявление о вхождении в Южноамериканский общий рынок.

Изучение опыта интеграции скандинавских и латиноамериканских государств представляет особый интерес в свете задач не только по созданию Единого экономического пространства, объединяющего Россию, Беларусь и Казахстан, но и по укреплению других интеграционных объединений с участием России. Правовые задачи не исчерпываются рассмотренными проблемами. На постсоветском пространстве, как и в Скандинавии и Латинской Америке, существуют разноуровневые интеграционные объединения. Обеспечение их гармоничного сосуществования, повышение эффективности их деятельности и взаимодействия - такие задачи в основном могут быть решены только средствами права. Поиск таких средств и стал предметом этого монографического исследования.