Глава I. Институт общественного контроля

1.1. Общественный контроль: понятие, становление и развитие

У слова «контроль» есть нескольких значений. Во-первых, это основная часть управления политико-экономическими объектами и процессами, включающая в себя наблюдение за объектом с задачей проверить соответствие наблюдаемого состояния объекта желаемого и необходимого состояния, регламентированное законом, положениями, инструкциями, нормативными актами. Во-вторых, контроль над объектами, где власть берет в свои руки управление объектом [Райнберг, 2001, с. 397].

Определение «общественный контроль» существует достаточно долго и имеет свою историю. Но в юридической научной литературе есть смежные понятия, такие как «социальный контроль», «гражданский контроль», «политические контроль» и другие.

Нередко люди путают понятия государственного и общественного контроля, но между ними есть большая разница. А. С. Кузнецов дает такое объяснение: «Данные категории тесно связаны между собой и оказывают колоссальное влияние на формирование правового государства» [Кузнецов, 2012, с. 114].

В научной литературе имеется множество определений понятия «государственный контроль», например: «Одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства» [Большой юридический словарь, 2006, с. 144]. Таким образом, государственный контроль – это контроль над соблюдением выполнения нормативных документов, которым занимается каждое государственное учреждение, следовательно, государственный контроль имеет множество отличий от общественного контроля.

Рассматривая исторические справки, можно обнаружить первые попытки в понимании, что такое общественный контроль. Впервые об этом заговорили советские историки, когда в науку пришел такой термин как «народный контроль». Народный контроль – это государственное устройство с элементами участия обычных граждан с активной жизненной позицией, которое представляет интересы общественных организаций. В 1960-х годах «народный контроль» преобразовали в партийно-государственный контроль. Структура народного контроля давала возможность контролировать управленческие решения в стране. При активной работе контроля шла борьба с нарушениями дисциплины, а также присутствовали требования понести наказание за свой проступок, что давало возможность наложить вину на должностных лиц, вплоть до отстранения занимаемой должности [Лапшина, 2014, с. 147].

Занятость субъектов народного контроля выполнялась в лице комитетов разных отраслей управления: республики, края, области, автономные округа, города, районы, сельская местность и т.д. Данные уровни управления объединяли в себе государственный и общественный контроль. В состав групп входили представители общественных организаций, рабочие, деятели науки и культуры, тем самым их работа подразумевалась во всеобщности и системности принятия решений.

Что касается термина «социальный контроль», то в советский период наука практически не изучала данный термин. По своим функциям и содержанию данная структура повторяет деятельность «народного контроля». Социальный контроль – это совокупность норм, направленных на обеспечение порядка и контроля людьми, представляющих интересы разных классов посредством деятельности общественных институтов с помощью государственного управления.

В советский период не существовала форма разделения на государственный и общественный контроль, поэтому данные определения искажают свой смысл. В законе «О народном контроле СССР» были закреплены основные нормативно-правовые обязанности членов народного контроля. В законе указывалось: «В Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственном хозяину своей страны. Распространяясь на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятельность государственного аппарата, народный контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций Советского социалистического общенародного государств».¹

А. С. Полищук в своей научной работе «Общественный контроль в структуре советской власти» выявил основные плюсы и минусы в осуществлении своих обязанностей института народного контроля СССР. К основным положительным моментам относятся: позитивное влияние на экономику страны, принятие различных контрольных функций, таких как: создание штабов и комиссий из специалистов высшего уровня, выполнение работы по контролю деятельности системы органов власти, а также качественному отбору состава народного контроля. Отрицательный фактор в работе данного органа – это чрезмерный контроль государства над «независимым» народным контролем.

В. Е. Карастелев в диссертации «Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности современной России» отмечает, что советский народный контроль имел следующие формы работы: контроль со стороны общества (народный контроль под управлением государства) и гражданский контроль (в составе независимых граждан) [Карастелев, 2015, с. 24].

Развитие гражданского контроля можно проследить в деятельности Московской Хельсинской группы, созданной в 1976 году, которая до сих пор выполняет правозащитный мониторинг. Группа граждан без какого-либо оформления своего гражданского движения начала осуществлять контроль за соблюдением и выполнением прав человек, взятых на себя СССР при подписании акта Совещания по безопасности и сотрудничестве в Европе (1975) [Алексеева, 2012, с. 384]. Команда экспертов выполняет работу в области правозащитного мониторинга и на постоянной основе предоставляет обществу всю информацию о соблюдении прав и свобод гражданина на территории России.

Важнейшим источником информации для Московской Хельсинской группы являются правозащитные организации, мониторинг сообщений СМИ, а также информация, предоставленная другими профильными организациями, органами власти и т. д.

Важно отметить, что с 1997 года Московская Хельсинская группа каждый год публикует обзорный доклад о ситуации с правами человека в РФ и другие доклады в области права человека.

Помимо гражданского контроля Московская хельсинская группа выполняет общественный контроль, проверяя работу государственных органов. Таким образом, создается Объединенная группа общественного наблюдения для развития системы гражданских инициатив, которые совершают гражданский контроль за деятельностью власти, а также взаимодействие полиции с гражданами.²

Что касается самого определения «гражданский контроль», то А. А. Гончаров отмечает, что определение «гражданский контроль» схоже с понятием «общественный контроль». Единство данных понятий является развитием такой сферы как гражданское общество, в его состав входят общественные объединения, некоммерческие организации, а также отдельные граждане с активной позицией [Гончаров, 2010, с. 13].

Отечественные ученые внесли свой вклад в изучение такого феномена как «общественный контроль» (В. П. Беляева, С. М. Зубарев, О. С. Забралова, С. Н. Кулешова и др.). О. С. Забралова характеризует общественный контроль как деятельность институтов гражданского общества по проверке соблюдения требований законодательных и иных нормативно-правовых актов, а также устранение выявленных нарушений посредством обращения как в уполномоченные на то органы публичной власти, так и через общественное мнение» [Огнева, 2015].

Таки образом, институт общественного контроля является средством и приемом, в котором гражданам дают гарантию на слаженную работу субъектов управления в соответствии с нормами и ценностями [Андреева, 2014, с. 34].

А. С. Кузнецова дает свою трактовку определению общественного контроля с точки зрения экономики. Общественный контроль – это часть управленческой системы в сфере экономике, которая затрагивает социальные и правовые объекты. Работа общественного контроля заключается в наблюдении и проверке данных объектов власти с помощью закона, положений, инструкций, программы, планов, проектов, соглашений [Кузнецов, 2012, с. 114].

По мнению Д. Н. Рудова, общественный контроль необходимо рассматривать через нормативно-правовой принцип. Такой контроль предусматривает проверку выполнения федеральных законов и решение вопросов в социальной сфере.

Е. Ю. Семелева дает следующую трактовку общественного контроля: «самостоятельный и установленный законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти» [Семелева, 2011, с. 66].

С. Н. Кулешева рассматривает феномен общественного контроля через призму политики: «Негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т.е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц» [Кулешова, 2011, с. 21].

Е. В. Матвеева и А. А. Митин рассматривают общественный контроль как общественный механизм на стадии формирования, имеющий контроль со стороны общества над органами власти (федеральной, региональной, муниципальной) через представителей гражданского общества, некоммерческих организаций и экспертного сообщества в институтах общественного контроля [Матвеева, 2018]. Таким образом, определение «общественный контроль» является общим с такими терминами как «гражданский контроль» и «демократическое общество».

По нашему мнению, наиболее полно охарактеризовать смысл понятия «общественных контроль» можно так: общественным контролем можно назвать контроль за деятельностью органов власти, должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций с целью обеспечить защиту и свободу прав в области общественных интересов.

Рассмотрев вышеуказанные понятия, необходимо перейти к практике институционального развития общественного контроля на Западе.

В США на данный момент существует 1,5 миллиона общественных организаций, и все они осуществляют общественный контроль. Данные организации контролируют проведение предвыборной кампании и выборы, участвуют в борьбе с коррупцией, поддерживают национальные меньшинства. Например, Американский союз гражданских свобод, обеспечивает защиту прав и свобод граждан, которые гарантируются Конституцией США. Члены союза каждодневно работают в судах, ведут разъяснительную работу с населением, чтобы защищать их права и свободы.

Первая попытка создать институт общественного контроля в Европе приходится на XIX век, когда был создан специальный орган, контролирующий свободу и права граждан.

В Европейских странах общественный контроль не только надзирал над соблюдением прав граждан, но и активно участвовал в управлении благодаря инициативе представителя датского общественного контроля.

В 80-е годы XX века Европа активно развивалась по направлению общественного контроля, который решал гражданские вопросы и проблемы.³

Развитие общественного контроля в Европе являлось вторичным, так как европейцы опирались на опыт США в вопросах формирования гражданского общества [Усманова, 2011, с. 62]. Сейчас можно проследить ту поддержку государства, которая была направлена на развитие общественных структур на разных уровнях власти (муниципальный, государственный). Распространенный интерес работы общественного контроля вызывает у граждан в сфере политики и социальных прав. Среди таких организаций, в частности, можно выделить Human Rights Watch, International Amnesty, International Society for Human Rights. Деятельность данных организаций оказывает воздействие политику государства, способствуя сохранению экономической безопасности Европы, улучшает условия заключенных и т. д.

Важную роль при включении общественных организаций в работу общественного контроля европейских стран сыграла международная Конференция неправительственных организаций при Совете Европы, которая обеспечивает реализацию интересов граждан членам Совета Европы.

В 1952 году КМНО Совет Европы установил отношения с организациями, представляющими интересы граждан. В 2003 году участники КМНО приняли решение активизировать деятельность членов в Совете Европы, а также закрепить сотрудничество между Советом Европы и разными ассоциациями [Молодова, 2013, с. 4]. В 2009 году Конференция международных неправительственных организаций Совета Европы приняла Кодекс рекомендационных практик для граждан, участвующих в процессе принятия решения, связанных с управлением неправительственных организаций на местном, региональном и национальном уровне. Кодекс содержит в себе практический опыт из стран Европы, который имеет общие принципы руководящих направлений в сфере гражданского участия.

Кодекс содержит следующие принципы:

1) Принцип участия: неправительственные организации распространяют взгляды граждан. Данная форма работы нужна для укрепления качества и реализация политических идей.

2) Принцип доверия. Взаимодействие участников и секторов власти, которые реализуют демотическое общество. Данная форма направлена на улучшение жизни людей.

3) Принцип подотчетности. Данный принцип подразумевает отчетность со стороны неправительственных организаций и государственных органов, соблюдая тем самым принцип прозрачности.

Продолжая про опыт зарубежных стран, нужно отметить Францию, которая в 1958 году создала Национальный социальный и экономический совет. Данный совет состоял из граждан разных профессий, которые принимали активное участие в согласовании социального и экономического порядка.

В Дании созданы восемь тысяч молодежных клубов, центров и кружков по интересам. По предложению совета в парламенте Дании был создан законопроект о сокращении судов для молодежи и создании конфликтными советами. Задачей такого совета являются эффективные способы наказания молодежи за их проступки и деяния.

Также в Дании существует знаменитый метод А. С. Макаренко по перевоспитанию трудных подростков. Суть перевоспитания состоит в том, что подростку нужно привить любовь к труду, что заменит ему стремление к агрессии и вандализму. За одиннадцать лет данная идея дала свои плоды. По статистике после внедрения данной идеи в Дании преступность уменьшилась в два раза [Смирнов, 2017].

Таким образом, в европейских странах главные позиции занимает орган общественного контроля «Конференция международных неправительственных организаций», в состав которой входит уже более 400 неправительственных организаций. КМНО имеет три взаимодействия с органами, выражающими гражданскую позицию: Комитет министерства, Парламентская ассамблея и Конгресс местных и региональных властей. Совет Европы привлекает международные неправительственные организации и представителей местных и региональных властей для решения сложных гражданских вопросов.