10040
.pdf2)антикоррупционная экспертиза проводится прокурором в соответствии с его полномочиями, направленными на выявление коррупциогенных факторов (нарушений закона), которые помимо Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и имеют безусловно властно-распорядительный характер;
3)объективность проведения антикоррупционной экспертизы как обязательный принцип указан
вст. 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
4)так как в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прямо предусмотрено, что экспертиза проводится в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке, то можно предположить, что сроки, предусмотренные законом для проведения проверки нормативных правовых актов в порядке общего надзора, относятся и к проведению антикоррупционной экспертизы прокурора;
5)деятельность должностных лиц прокуратуры осуществляется в соответствии с принципом гласности, что равным образом распространяется на их деятельность в связи с проведением антикоррупциогенной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;
6)антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, в ходе которой были выявлены нарушения закона, служит основанием для применения прокурором правовых средств реагирования. В ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено, что в случае выявления в нормативных правовых актах, их проектах коррупциогенных факторов прокурор выносит требование об изменении нормативного правового акта или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
По итогам антикоррупционной экспертизы, как и в случае проведения проверки законности правовых актов, издаваемых местными органами власти и органами государственного управления, прокурор составляет заключение, отражающее правовой анализ проверяемого нормативного акта (п. 2 ч. 1 ст. 4). Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения прокурору, проводившему независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов (ч. 3 ст. 5).
Все приведенное подтверждает, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является, по сути, новым видом прокурорской проверки. Любое средство прокурорской деятельности, в том числе и такое, казалось бы, устойчивое, основное, как проверка законности актов органов управления, не может применяться на различных этапах развития прокуратуры в неизменных формах. Осуществление прокуратурой надзора за законностью в государственном управлении несовместимо с застоем, рутиной в формах этой деятельности.
Подводя итог изложенному, отметим, что проверка прокурора является правовым средством выявления нарушений закона и входит в систему его правовых средств. Ее содержание определяется прежде всего совокупной деятельностью прокурора, которая выступает инструментом оптимального решения поставленных перед прокуратурой задач на этапе выявления нарушений закона, что способствует при их выполнении, достижению общей цели органов прокуратуры. Вместе с тем любое действие прокурора, в том числе в области выявления нарушений закона, должно быть предусмотрено законом, т. е. опосредовано его полномочиями. Специфика деятельности при проведении проверки отражает сквозной характер принципов правовых средств прокурора: законности; императивности; опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона; недопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и подмены государственных органов в деятельности
прокурора; равного отношения прокурора ко всем субъектам; независимости прокурора при использовании правовых средств; убедительности; обязательности исполнения законных требований прокурора. Таким образом, природа и значение правовых средств прокурора полностью отражаются в прокурорской проверке.
Литература:
1. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 28 апреля 2010 г.// http://genproc.gov.ru/news/news-11859/
2. Ергашев Е. Р. Принципы прокурорского надзорного - охранительного права: монография. - Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2007.
181
3.Ергашев Е.Р. Принцип ограниченного участия прокурора при рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел. // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 2.
4.Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть. Учеб. пособие. Екатеринбург. 1999 .
5.О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: приказ Генерального прокурора РФ от 1 октября 2008 г. № 196 // Прокурорский надзор: сборник приказов, указаний, инструкций Генерального прокурора РФ. – Екатеринбург, 2009.
6.Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления: приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 // Прокурорский надзор: сборник приказов, указаний, инструкций Генерального прокурора РФ. – Екатеринбург, 2009.
7.Прокурорский надзор // под ред. Е.Ю. Винокурова. - М.: Юрайт, 2010.
8.Прокурорский надзор в Российской Федерации. // под ред. В.И. Качалова, О.И. Качалов О.И.
-М.: Норма, 2001.
9.Федеральный закон от 17 июля 1992 г. № 2201. «О прокуратуре Российской Федерации» //
СЗ РФ. – 1995. - № 47. - Ст. 4472.
10.Федеральный Закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. – 2009. - № 29. -
Ст. 3609.
***
Н.В. КРИВОЩЁКОВ –
канд. юрид. наук, заместитель начальника кафедры
уголовного процесса ТЮИ МВД России
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ОТНОШЕНИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ: ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ИЛИ ПРОКУРОРСКИЙ КОНТРОЛЬ?
Обеспечение верховенства закона, укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина выступают в качестве основных задач прокуратуры. Для решения этих задач прокуратура осуществляет (в том числе) надзор за исполнением законов органами предварительного расследования, который является исторически сложившейся функцией прокуратуры. При этом советский период существования прокуратуры характеризуется трансформацией данной функции в процессуальный контроль прокурора за деятельностью следователя и дознавателя. Не случайно в литературе того времени задачи следователя (дознавателя) по быстрому и полному раскрытию преступления, привлечению к ответственности лица, совершившего преступление, обоснованию его вины доказательствами, достаточными для предания суду и др., назывались одновременно и задачами прокурора в уголовном процессе [1, с. 97-105; 2, с. 10-11].
Вместе с тем, как неоднократно указывалось в юридической литературе, совмещение в одном лице (прокурора) функций процессуального контроля за деятельностью следователя и прокурорского надзора за законностью производства следователем расследования по уголовному делу является недопустимым [3, с. 33-34].1 Отчасти по этой причине, после долгих дискуссий, в 2007 году в уголовно-процессуальном законодательстве произошли революционные изменения: прокуратура потеряла (с точки зрения законодателя) полномочия по контролю за предварительным следствием. Согласно Федеральному закону от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», непосредственное руководство предварительным следствием, организация расследования по уголовному делу в форме предварительного следствия перешло к руководителю следственного органа. Как верно отмечает Б.Я. Гаврилов, решение законодателя по разграничению функций процессуального контроля за предварительным следствием и прокурорского надзора за законностью принимаемых следователем процессуальных решений и производством им следственных действий носит (в том числе) политический характер [4, с. 39].
Заметим, что говорить о полном отстранении прокурора от предварительного следствия нельзя, законодатель оставил за прокуратурой полномочия по принятию отдельных решений, напрямую влияющих на ход и результаты предварительного следствия. К таким полномочиям относятся: право признания решения о возбуждении уголовного дела необоснованным и незаконным
1В данной работе мы не анализируем контроль прокурора за деятельностью дознавателя, так как полномочия прокурора в данной области имеют принципиальные отличия от рассматриваемых в статье полномочий в отношении деятельности следователя. Поэтому позиция законодателя по вопросу контроля прокурора за деятельностью дознавателя заслуживает самостоятельного обсуждения.
182
(ч. 4 ст. 146 УПК РФ); утверждение обвинительного заключения с возможностью возвращения его следователю для пересоставления (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ); решение вопросов о подследственности уголовного дела (ч.ч. 7 и 8 ст. 151 УПК РФ).
Однако указанные изменения выглядят столь принципиально лишь на первый взгляд. За время действия названного выше Федерального закона № 87-ФЗ правоприменительная практика показала, что прокуратура не отказывается от контроля за предварительным следствием и пытается удержать в своих руках определенные рычаги управления деятельностью следователя. Федеральное законодательство и подзаконные нормативные акты устанавливают «скрытые» контрольные полномочия прокуратуры в отношении предварительного следствия. К ним, в частности, относятся:
1.Признание действий (бездействия) и решений следователя незаконными.
2.Дача указаний о производстве следственных и процессуальных действий – в рамках указанного выше признания действий (решений) незаконными.
3.Дача заключения и участие в судебном заседании по вопросам применения мер уголовнопроцессуального принуждения, требующих судебного решения, и производства следственных действий, перечисленных в ч. 2 ст. 29 УПК РФ.
Первое из перечисленных органично вытекает из функции прокурорского надзора за органами предварительного расследования. При поступлении и рассмотрении прокуратурой жалоб физических
июридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения следователя, когда жалоба признается обоснованной и подлежит удовлетворению, а также по результатам плановых прокурорских проверок, прокурор принимает меры к устранению выявленных нарушений процессуального закона, а именно, направляет руководителю следственного органа мотивированное требование об устранении нарушений. На это, в частности, указано в приказе Генеральной
прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»1 [5] (п.п. 1.2., 1.4., 1.8. и др.). По данным Главного следственного управления при ГУВД по Тюменской области, в 2009 году было подано 302 таких представления, за 9 месяцев 2010 года – 187 представлений. Наибольший удельный вес среди решений, признанных незаконными, занимают решения о приостановлении уголовного дела. Кроме того, нарушениями признаются случаи волокиты и необоснованного затягивания сроков производства по уголовным делам, а также незаконного отказа в возбуждении уголовного дела.
Бесспорно, подавляющее большинство требований прокурора являются обоснованными. Так, по факту незаконной порубки леса решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с малозначительностью деяния было отменено прокурором с указанием, что данное деяние совершено группой лиц, что квалифицируется по ч. 3 ст. 260 УК РФ. Уголовное дело было возбуждено и поставлено на контроль Главного следственного управления при ГУВД по Тюменской области.
Более того, зачастую в материалах представлений прокурора отмечается ненадлежащий контроль за деятельностью следователя со стороны руководителя следственного органа. Так, по факту нарушения требований ч. 4 ст. 39 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части установленных законом сроков рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства (5 суток) прокуратурой г. Тобольска в адрес Главного следственного управления при ГУВД по Тюменской области было направлено представление по 11 уголовным делам, находящимся в производстве следственных органов УВД г. Тобольска. Все факты касались необоснованного приостановления предварительного следствия. По 5 уголовным делам решения об отмене приостановления производства по делу приняты начальником СО после напоминания (именно такой термин применен в представлении прокурора!) заместителя прокурора по г. Тобольску. Кроме того, даже в случае своевременного вынесения решения, имеет место простая безалаберность – в прокуратуру не направляются копии принятых по требованиям прокурора решений (такое наблюдалось по 4 уголовным делам из указанных выше 11). Показателен следующий пример. По уголовному делу № 200903381/77 решение о приостановлении уголовного дела было признано прокурором незаконным и по его представлению отменено руководителем следственного органа; в дальнейшем уголовное дело вновь было приостановлено, и после представления прокуратуры Тюменской области отменено постановлением начальника Главного следственного управления при ГУВД по Тюменской области. В представлении прокуратуры, в частности, было указано, что начальник следственного отдела не обеспечил направление приостановленного уголовного дела прокурору, не осуществлял надлежащий ведомственный контроль, что проявилось (в том числе) в отсутствии реагирования на неисполнение следователем указаний по производству предварительного следствия [6].
Между тем, некоторые требования прокурора об устранении нарушений действующего законодательства вытекают из ошибок самих надзирающих прокуроров. Так, уголовное дело в отношении Ткач Д.В., обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 158
1 Далее по тексту – Приказ Генеральной прокуратуры от 6 сентября 2007 г. № 136.
183
УК РФ, было возвращено судьей со стадии назначения судебного заседания в порядке ст. 237 УПК РФ ввиду того, что обвинительное заключение было составлено с нарушением требований п.п. 2, 3 ч. 1 ст. 220 УПК РФ: не указано место рождения обвиняемого; обвинение, указанное в обвинительном заключении, не соответствует постановлению о привлечении в качестве обвиняемого и др. На основании постановления судьи прокуратурой было направлено соответствующее представлении, проведена служебная проверка, в результате которой следователь, который вел данное уголовное дело, и начальник следственного отдела были привлечены к дисциплинарной ответственности [6]. Вину следователя умалять нельзя, но налицо и ненадлежащий контроль со стороны прокурора, который такие явные нарушения закона должен был выявить еще на этапе ознакомления с материалами уголовного дела и выполнения требований ст. 221 УПК РФ, и тогда же принять меры к их устранению.
Если в части отмены незаконных решений и признания действий следователя незаконными требования прокурора можно отнести к полномочиям по осуществлению прокурорского надзора, и с позицией прокуратуры можно согласиться, то по вопросу дачи указаний следователю наблюдается явное стремление прокуратуры сохранить контрольных полномочий в отношении предварительного следствия. В большинстве представлений прокурора приводятся не только факты нарушения законодательства, но и указываются конкретные действия, которые требуется провести. На наш взгляд, дача указаний о проведении следственных и иных процессуальных действий является прямым вмешательством в расследование уголовного дела, нарушающим самостоятельность следователя. Даже в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 содержится весьма «обтекаемая» формулировка: «1.3. При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение». Указание в требовании на обстоятельства, подлежащие выяснению, означает обязанность следователя провести мероприятия, направленные на установление таких фактов, но не значит определение конкретных действий, которые следователь обязан выполнить. Планирование предварительного следствия, определение тактики производства по уголовному делу следователь осуществляет под контролем руководителя следственного органа, что абсолютно вписывается в концепцию самостоятельности предварительного следствия.
С точки зрения закона требования прокурора об устранении нарушений закона в случае их обжалования не являются для следователя обязательными. В этом отношении особого внимания заслуживает практика надзорных представлений. И здесь нельзя не заметить, что данные акты прокурорского реагирования были и остаются средством прямого воздействия прокурора на следователя. Несмотря на норму ч. 4 ст. 39 УПК РФ, позволяющую руководителю следственного органа не согласиться с требованиями прокурора, ни в одном из рассмотренных случаев руководитель следственного органа представление прокурора не обжаловал. Иначе говоря, на практике требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства признаются законными и выполняются беспрекословно. Таким образом, отмена незаконных решений следователя руководителем следственного органа является чистой формальностью.
Наконец, отдельным направлением деятельности прокурора является поддержание в суде ходатайства следователя об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения
ввиде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, затрагивающих конституционные права граждан. По смыслу ч. 4 ст. 108 УПК РФ (неявка без уважительных причин сторон, своевременно извещенных о времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения ходатайства, за исключением неявки обвиняемого), явка прокурора в судебное заседание по рассмотрению ходатайства об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу не является обязательной. Косвенно подтверждает этот тезис ч. 6 ст. 108 УПК РФ, где в качестве одного из этапов судебного заседания по рассмотрению данного ходатайства закреплено обоснование ходатайства прокурором либо по его поручению лицом, возбудившим ходатайство.
Между тем приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 года № 136 содержит совершенно другое нормативное предписание: «1.5. Обеспечивать обязательное участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении ходатайств следователя об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, которые допускаются на основе судебного решения». Более того, согласно этого же приказа Генеральной прокуратуры, прокурор обязан в каждом случае участия
всудебном заседании составлять письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства для приобщения к рассмотренным в суде материалам и надзорному производству (абз. 3 п. 1.5. приказа).
184
Приведенные положения не противоречат нормам закона, ведь прокурор вправе участвовать в судебном заседании в порядке ст.ст. 108 и 165 УПК РФ. Можно сказать, что посредством участия в судебном заседании и дачей заключения по заявленному следователем ходатайства обеспечивается реализация функции прокурорского надзора в части того, чтобы никто не подвергался незаконному или необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах в сфере уголовно-процессуальной деятельности [3, с. 110]. Однако по своей сути мы наблюдаем проявление не надзорных, а «скрытых» контрольных полномочий прокуратуры. В случае дачи прокурором заключения о незаконности или необоснованности действия или решения, о котором ходатайствует перед судом следователь, возникает внутренний конфликт стороны обвинения. Этот конфликт расценивается судом как неясность позиции обвинения и обычно влечет решение об отказе в удовлетворении ходатайства.
Кроме того, как негативный можно отметить и тот факт, что обеспечение участия прокурора в судебном процессе по рассмотрению заявленного ходатайства об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, которые допускаются на основе судебного решения целиком возлагается на следователя. Абзац 2 п. 1.5. приказа Генеральной прокуратуры от 6 сентября 2007 г. № 136 гласит: «С целью своевременной выработки обоснованной позиции по заявленному ходатайству предлагать руководителю следственного органа одновременно с направлением ходатайства в суд направлять в прокуратуру копию согласованного с ним ходатайства следователя, а также копии материалов, подтверждающих его обоснованность». На практике это вынуждает следователя готовить все материалы, подлежащие направлению в суд, в двух экземплярах и согласовывать с прокурором заявленное ходатайство и его обоснование. Встречались даже случаи, когда следователь был вынужден составлять заключение вместо прокурора.
Таким образом, целесообразность участия прокурора в судебном заседании по рассмотрению ходатайства следователя об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, затрагивающих конституционные права граждан, вызывает сомнение. Прокурор не знаком с материалами уголовного дела; он не владеет ситуацией, сложившейся в ходе предварительного следствия и не имеет полномочий оперативно решать возникающие в ходе следствия вопросы.
Высказанные суждения позволяют сделать вывод, что прокурорский контроль за избранием мер пресечения и производством следственных и иных процессуальных действий, требующих судебного решения, является излишним. Возможностями процессуального руководства деятельностью следователя обладает руководитель следственного органа. Комплексный контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина при производстве следственных действий, избрании мер пресечения и применении иных мер уголовно-процессуального принуждения осуществляется со стороны руководителя следственного органа, дающего согласие на возбуждение ходатайства, и судьи, рассматривающего ходатайство. С таким суждением нередко соглашаются и представители прокуратуры, которые делегируют поручают (в письменной форме) следователю обосновывать и поддерживать в суде заявленное ходатайство.
Таким образом, несмотря на формальное закрепление функции процессуального контроля за руководителем следственного органа, следует констатировать, что прокуратура сохранила достаточные возможности по влиянию на ход и результаты предварительного следствия. Это идет вразрез с тенденцией повышения самостоятельности органов предварительного следствия и значимости руководителя следственного органа как организующего и контролирующего субъекта.
Литература:
1. Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. – М.,
1968.
2.Проблемы эффективности прокурорского надзора. – М., 1977.
3.Гаврилов Б.Я. Правовое регулирование обеспечения законности прав граждан в уголовном судопроизводстве. – М.: Мир, 2004.
4.Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. 2009. № 4.
5.Электронный ресурс. Текст приказа размещен на сайте Генеральной прокуратуры РФ в
Internet (http://genproc.gov.ru).
6.Архив Главного следственного управления ГУВД по Тюменской области. Материалы надзорных представлений прокуратуры Тюменской области.
7.Кожевников О.А. Задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия // Уголовное право. 2009. № 2.
***
185
Т.И. ОТЧЕСКАЯ –
доктор юридических наук, профессор, судья ФАС ЗСО
РОЛЬ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ КАССАЦИОННОЙ ИНСТАНЦИИ В УКРЕПЛЕНИИ ЗАКОННОСТИ И ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Арбитражные суды Российской Федерации играют значительную роль в том, что в экономической сфере общества наблюдается определенная стабильность. Доверие граждан к арбитражным судам растет, что подтверждают ежегодные статистические данные о числе рассмотренных дел.
Так, по данным Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в 2007 году арбитражными судами Российской Федерации рассмотрено 905 211 дел, в 2008 году – 970 152 дела (рост на 7, 2 %), в 2009 году – 1 409 503 арбитражных дела (рост на 45, 3 %).
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев на встрече с представителями органов государственной власти по вопросам современного состояния судебной системы в г. СанктПетербурге 19.07.2010 сказал: «От того, как будет работать наша судебная система, в нашей стране много зависит: и самочувствие наших граждан, их уверенность в том, что их права не будут нарушены, а если они нарушены, то – будут восстановлены, и инвестиционный климат и, в конечном счете, авторитет и репутация нашей страны, как современного и развивающегося быстрыми темпами государства» [12].
Важную роль в системе арбитражных судов играют суды кассационной инстанции.
Название института кассации, впервые закрепленного во французской системе правосудия: по французскому ГПК 1806 года кассационный суд – высшая судебная инстанция, осуществлял проверку судебного решения только с точки зрения соблюдения норм права, тогда как суды апелляционной инстанции, в качестве судов второй инстанции, пересматривали дела по существу, рассматривая как вопросы факта, так и вопросы права, допуская при этом представление новых доказательств, осуществляя их проверку и оценку [8, с.12].
Безусловно французский опыт оказал влияние на закрепленные в настоящее время в арбитражном законодательстве России положения о кассационном производстве, однако они все же являются в первую очередь итогом собственного реформационного процесса в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве.
Кассационный суд в современном понимании возник в России значительно позже и получил окончательное становление в результате судебной реформы 1864 года, которая существенно изменила судебную систему, упорядочив ее и установив принцип двух инстанций. Первой инстанцией были мировые и окружные суды. Второй – апелляционные суды, а именно Мировые съезды и Судебные палаты» [8, с. 104].
Таким образом, в русском судебном процессе апелляция по своему содержанию должна была заключать в себе указание на неправильность решения низшего суда и ходатайство об изменении или отмене этого решения.
Кассационное производство не имело цель постановления справедливого решения по делу, а служило только проведению единообразия правильности судебного применения и толкования правовых норм. Вследствие этого кассационное производство было направлено не на достижение правильного, а на отмену незаконного решения [8, с.104].
С принятием первого Арбитражного процессуального кодекса РФ от 5 марта 1992 г. [5] кассационное производство было выделено как самостоятельная стадия арбитражного процесса, но уже для пересмотра решений, не вступивших в законную силу.
Анализируя АПК 1992 г., следует сказать, что кассационный порядок пересмотра также изначально содержал в себе элементы апелляции.
Меняющиеся условия современной действительности требовали все большего совершенствования организации и деятельности арбитражных судов. 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была утверждена Концепция судебной реформы в РСФСР [8, с. 22], в соответствии с которой в Федеральных районных, федеральных окружных судах и Верховном Суде РФ должны быть образованы апелляционные инстанции, на которые, в отличие от действующих кассационных инстанций, возлагалось рассмотрение апелляционных жалоб на решения, не вступившие в законную силу.
24-25 марта 1994 года на Всероссийском съезде судей были намечены концепции будущего судоустройства России. Высшим Арбитражным Судом было предложено также перейти на трехзвенную систему арбитражных судов: 1) арбитражные суды субъектов федерации, которые будут рассматривать основную массу дел в качестве первой и апелляционной инстанции; 2) апелляционные арбитражные суды, образованные в судебных округах, охватывающих территории
186
нескольких субъектов федерации, которые будут разрешать дела по первой, апелляционной и кассационной инстанциям; 3) Высший Арбитражный Суд РФ [9, с. 9].
Вдальнейшем данное предложение претерпело некоторые изменения: из ведения окружных судов было предложено исключить рассмотрение дел по первой инстанции и апелляционное производство. Тем самым предусматривалось существование только в арбитражном суде субъекта РФ двух самостоятельных в процессуальном отношении судов – первой и апелляционной инстанции.
Юридическое значение концепции разделения апелляционного и кассационного производства впервые было подтверждено благодаря принятию 5 апреля 1995 г. АПК РФ [6].
24 июля 2002 г. Президентом РФ был подписан новый АПК РФ, третий за последние десять лет, значительно усовершенствовавший и более тщательно регулирующий порядок судопроизводства в арбитражных судах, учитывающий международно-правовые стандарты справедливого и доступного правосудия.
Такое развитие системы арбитражных судов позитивно и способствует в целом положительной динамике судебной реформы в России. Принятие АПК РФ явилось значимым событием для развития не только системы арбитражных судов, но и в целом всей судебной системы нашей страны. Можно вполне констатировать то обстоятельство, что судебно-арбитражная система состоялась, заняла свое место в общей судебной системе России, построенной на принципах функционального, а не линейного единства [11, с. 61-63].
Изложенное позволяет сделать вывод, что деятельность арбитражного суда кассационной инстанции является социально востребованной и исторически предопределенной. Именно в данном виде пересмотра судебных актов арбитражных судов наглядно выражены основные требования обеспечения законности в судебном процессе. Деятельность суда кассационной инстанции можно рассматривать как классическую форму защиты субъективных прав и интересов участников хозяйственных, предпринимательских и иных экономических отношений.
По мнению Э.Н. Нагорной, «сочетание в действующем институте кассации признаков, присущих различным системам пересмотра, в достаточной степени усложняет содержание соответствующих процессуальных норм, вместе с тем это придает названному институту новые возможности, которых лишены иные системы пересмотра» [10, с. 24].
Анализ действующих Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и АПК РФ показывает, что кассационное судопроизводство является самостоятельной контрольной стадией арбитражного процесса с присущими ей целями, задачами, специфическими полномочиями, субъектным и объектным составом. Федеральные арбитражные суды округов проверяют законность актов, принятых арбитражными судами субъектов Российской Федерации в первой и апелляционной инстанциях. Такая проверка нередко рассматривается в качестве единственной цели кассационного производства [7, с. 325].
Проверка законности судебного акта (соответствия его нормам материального и процессуального права) есть, бесспорно, важнейшая составляющая цели кассационной деятельности, она, вместе с тем, далеко не единственная. Системное толкование ст. 286, 287 и 288 АПК РФ показывает, что с целью кассационного производства неразрывно связана и проверка обоснованности решения.
Вюридической литературе отмечается, что указанная функция будет «служебной» по отношению к проверке законности, так как требуется лишь постольку, поскольку это необходимо для ответа на главный вопрос, стоящий перед кассационным судом: соответствует ли проверяемое судебное решение нормам материального и процессуального права [8, с. 47].
По словам Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова, «Арбитражная судебная система в России успешно выполняет роль не только эффективного механизма разрешения споров, но и чуткого барометра состояния дел в экономике» [4].
Статистические данные Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации за 2005 г. свидетельствуют о рассмотрении в арбитражных судах апелляционной инстанции — 109 190 дел.
В2006 году число рассмотренных дел в апелляционной инстанции составило 115 832 дела
(рост на 6, 1 %), в 2007 году – 129 012 дел (рост на 11,4 %), в 2008 году 127 627 дел и в 2009 году число рассмотренных в апелляционных судах дел составило 166 725 дел, что на 30, 6 % больше, чем
в2008 году.
Всудах кассационной инстанции по Российской Федерации в 2005 году было рассмотрено 83 867 дел. В 2009 году этот показатель составил 92 723 дела (рост на 10%).
Число отмененных и измененных судебных актов в апелляционной инстанции в 2005 году составило 25 165, в 2009 году – 30 820.
Вкассационной инстанции отменено в 2005 году 20 748 незаконных решений и постановлений судов первой и апелляционной инстанций, что составляет 24 % к числу рассмотренных (83 867) дел.
В2009 году отменено и изменено 16 381 незаконное решение и постановление судов первой и
апелляционной инстанций. Это составило 17 % к числу рассмотренных (92 723) дел [3].
187
Изложенное подтверждает, что лица, защищающие свои права в судебном порядке, так же часто обращались к кассационному способу пересмотра, как и к апелляционному.
Ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Потребность в судах разных инстанций отмечалась в юридической литературе еще в начале века: «... решения судов могут быть проверены вышестоящими судебными инстанциями...
Возможность такого контроля служит гарантией против судейского произвола» [1, с. 102].
Вобоснование необходимости создания двух категорий судов: низших — первой инстанции и высших — второй инстанции Е. В. Васьковский приводит такую мотивировку: «Как бы хорошо ни были подготовлены к своей деятельности судьи, как бы добросовестно и внимательно ни относились они к исполнению своих обязанностей, во всяком случае, они не могут быть вполне гарантированы от промахов и ошибок. Не только неправильное понимание закона или случайный недосмотр при установлении фактических обстоятельств дела, но и субъективные взгляды, симпатии и антипатии судьи, а также влияние господствующих в данной местности воззрений и предрассудков служат причиной постановления неправильных решений: нельзя отрицать возможности и сознательного уклонения судей от справедливости, которое, благодаря предоставленной судьям свободе убеждения, ускользает от самого бдительного надзора и потому остается безнаказанным. Одним из средств охранить тяжущихся от всех таких вольных и невольных погрешностей судей является возможность двукратного рассмотрения дел... Однако этого было бы недостаточно, — не только потому, что второй суд, перерешающий дела, тоже может ошибаться или нарушать предписанные законом формы судопроизводства, но и по другой, еще более важной, причине.
Именно: в каждом законодательстве, как бы совершенно оно ни было, встречаются в большем или меньшем количестве пробелы, неясности и противоречия.
Необходимо поэтому установить наблюдение за деятельностью всех судов с целью обеспечить одинаковое толкование и применение ими законов» [2, с. 33-34].
Высказанная в дореволюционной России мысль о необходимости существования нескольких судебных инстанций по-прежнему актуальна.
Впроцессе деятельности кассационных судов выяснилось, что они оказались весьма эффективными в решении еще одной задачи — оптимизации соотношения федерального и регионального законодательства, приведения его в соответствие со ст. 71-73 Конституции России.
Ответственность кассационных судов очень велика, они пересматривают судебные акты, уже вступившие в законную силу, часто уже полностью или частично исполненные. Столь высокий уровень ответственности требует от судей очень высокого профессионализма и умения слушать и слышать доводы нижестоящих судов. Как показывает практика ВАС РФ, последний нередко отменяет постановления кассации и оставляет в силе судебные акты нижестоящих судов. А по тем судебным актам, которые не были предметом пересмотра в надзорном порядке, кто может дать гарантию, что в силе остались лишь законные акты?
Сегодня практика кассационной инстанции округов призвана быть эталоном для нижестоящих судов.
Литература:
1.Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. М., 1997. С. 102.
2.Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1917. С. 33-34.
3.Вестник ВАС РФ. 2003. № 1.
4.Выступление Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова в Совете Федерации 21.09.2009 // ИПС «Консультант-Плюс».
5.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2447-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 16. – Ст. 836.
6.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 мая 1995 г. № 70-Ф3 (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – №19. – Ст. 1709.
7.Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов: Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» /Авт. кол.: А.В. Абсалямов, И.Г. Арсенов, Е.А. Виноградова и др.; Отв. ред. В.В. Ярков. – 2-е изд., перераб. и доп., учеб. – М.: Волтерс Клувер,2005. – С. 325.
8.Арсенов И.Г. Арбитражный процесс: Проблемы кассационного пересмотра / И.Г. Арсенов. –
М.: Норма, 2004. – С. 12.
9.Майкова, Л.Н. Кассационная инстанция – важнейшее звено арбитражной системы России: Сборник интервью. Выпуск 2 / Л.Н. Майкова. – М.: Новая юстиция, 2005. – С. 9.
188
10.Нагорная Э.Н. Производство в кассационной инстанции арбитражного суда. Сравнительный комментарий Арбитражного процессуального кодекса / Э.Н. Нагорная. – М.: Юридический Дом
«Юстицинформ», 2003. – С. 24.
11.Отческая Т.И. 10 лет арбитражным судам кассационной инстанции / Т.И. Отческая // Право
иэкономика. – 2005. – № 5. – С. 61-63.
12.http:news.kremlin.ru.
***
Н.В. МИШАКОВА –
соискатель Института государства и права ТюмГУ
ОНЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ, СВЯЗАННЫХ
СИСПОЛНЕНИЕМ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ ПО СНОСУ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
В2009 году решением арбитражный суд обязал коммерческую организацию в течение месяца со дня вступления решения арбитражного суда в законную силу снести своими силами и за свой счет самовольную пристройку к административно-торговому зданию, возведенную на земельном участке.
При этом, данным решением органу местного самоуправления было предоставлено право в случае неисполнения решения суда о сносе самовольной постройки в течение установленного судом срока осуществить соответствующие действия с отнесением на общество с ограниченной ответственностью понесенных расходов.
Выводы суда о понуждении к сносу были основаны на следующем.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющимися административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений (п.
10 ст. 3 Федерального закона РФ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»1). На территории муниципального образования управление и распоряжение земельными участками осуществляет соответствующее структурное подразделение органа местного самоуправления, уполномоченное законодательным органом.
Впорядке осуществления государственного земельного контроля, управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) проведена проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке.
Врезультате проверки установлено, что к административно-торговому зданию самовольно возведена пристройка, выходящая за границы принадлежащего коммерческой организации на праве собственности земельного участка и нарушающая права смежного землепользователя.
На основании протокола об административном правонарушении, составленного государственным инспектором по использованию и охране земель в отношении нарушителя вынесено постановление о назначении административного наказания, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ (использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю).
Всоответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим
еелицом либо за его счет.
Согласно ст.ст. 38-40, 51 Градостроительного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 17.11.1995г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»2 строительство любого объекта должно производится при наличии разрешения собственника земельного участка и с соблюдением градостроительных норм и правил.
В силу п. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ к ведению муниципальных образований в области градостроительства относится выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости.
Пунктом 3 ст. 25 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» определено, что лицо, виновное в строительстве или в
1"Российская газета", № 211-212, 30.10.2001.
2"Российская газета", N 231, 29.11.1995.
189
изменении архитектурного объекта без соответствующего разрешения на строительство, обязано за свой счет осуществить снос (полную разборку) самовольной постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние.
Спорная постройка возведена самовольно, на земельном участке, не отведенном под эту постройку, без получения необходимых разрешений, с существенным нарушением градостроительным норм и правил, а потому подлежит сносу.
При принятии решения, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные со взысканием денежных средств или с передачей имущества, арбитражный суд в резолютивной части решения указывает лицо, обязанное совершить эти действия, а также место и срок их совершения. Арбитражный суд может указать в решении, что истец вправе осуществить соответствующие действия за счет ответчика со взысканием с него необходимых расходов в случае, если ответчик не исполнит решение в течение установленного срока (ч. 1, 3 ст. 174 АПК РФ).
По заявлению взыскателя судебным приставом-исполнителем отдела ФССП было возбуждено исполнительное производство в отношении должника об обязании в течение месяца со дня вступления решения арбитражного суда в законную силу снести своими силами и за свой счет самовольную пристройку.
Указанное исполнительное действие относится к мерам принудительного исполнения и на практике является трудноисполнимым.
Всоответствии с п. 2 ст. 105 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»1, если для исполнения указанных требований участие должника необязательно, то судебный пристав-исполнитель организует исполнение в соответствии с правами, предоставленными ему настоящим законом.
Поскольку в течение длительного времени решение суда исполнено не было, определением Арбитражного суда c взыскан судебный штраф за неисполнение решения суда.
Данным определением установлено, что общество ведет финансово-хозяйственную деятельность, препятствий технического характера к сносу пристройки не имеется, неисполнение решения арбитражного суда со стороны ответчика носит умышленный характер.
Всвязи с длительным и целенаправленным неисполнением судебного акта со стороны Общества, наличием состава уголовного преступления в действиях руководителя, дознавателем ФССП в отношении директора Общества возбуждено уголовное дело по ст. 315 УК РФ (злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению).
Врамках уголовного дела установлению подлежат следующие обстоятельства: наличие у руководителя организации возможности исполнить решение суда и фактическое уклонение от исполнения. Для этого проводятся строительно-техническая экспертиза, определяющая срок и необходимые действия, требуемые для исполнения судебного акта, и финансовая экспертиза, определяющая затраты на снос объекта. Кроме того, дознаватель ФССП проверяет наличие средств
уорганизации в течение периода неисполнения судебного акта.
Однако, на практике складывается ситуация, когда обстоятельство по возбуждению уголовного дела в отношении должника указывается в качестве основания для приостановления исполнительных действий, либо к умышленному затягиванию исполнительного производства по сносу объекта недвижимости.
Вместе с тем, автор настоящей статьи полагает, что уголовное судопроизводство в отношении должника не должно препятствовать исполнению судебного акта арбитражного суда о сносе, так как иное противоречило бы принципам и задачам исполнительного производства.
***
П.А. ПРИГОРЩА –
соискатель кафедры Прокурорской деятельности УрГЮА
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ТРЕБОВАНИЯ ПРОКУРОРА
Прокурор как участник уголовного судопроизводства в досудебных его стадиях осуществляет надзорную функцию, реализуя при этом установленные законом полномочия. С учетом особенностей и значимости рассматриваемой отрасли прокурорского надзора — надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, законодатель счел необ-
1 "Российская газета", № 223, 06.10.2007,
190