!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

отмечал, что административная юрисдикция находит своё воплощение в процессуальной деятельности полномочных органов (должностных лиц), осуществляемой преимущественно во внесудебном порядке и состоящей в рассмотрении и разрешении индивидуальных административно-правовых споров, которыесоставляютпредметадминистративнойюрисдикции1.

Причина некоторого изменения взглядов Ю. М. Козлова кроется в принятии в 2001 году нового КоАП РФ, который значительно расширил перечень публичных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и применять меры административной ответственности. Так, глава 23 КоАП РФ по сравнению с главой 15 КоАП РСФСР содержит более широкий перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

А. Ю. Якимов определил административную юрисдикцию как рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие в установленном порядке и формах соответствующих решений по ним. Заметим, что при этом он не делает акцента на конкретизации форм (внесудебных, судебных), в которых осуществляется административно-юрисдикционная деятельность. Касаясь вопроса о субъекте административной юрисдикции, указанный ученый отмечает, что им является субъект, предусмотренный административно-деликтным правом, уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Исходя из содержания нормы действующего на тот момент Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 194), А. Ю. Якимов к числу указанных субъектов отнёс административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, суды (судьи), органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица)2.

1 См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 478.

2 См.: Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 7–10.

111

Авторы учебника «Административный процесс Российской Федерации» под редакцией Л. Л. Попова выделяют три основных признака административной юрисдикции, которые рассматривают все исследователи данной проблемы. Во-первых, предметом последней, по мысли авторов, является «конкретный административно-правовой спор, конфликтная ситуация, негативный юридический факт» Второй особенностью административной юрисдикции является правовая оценка сторон юридического спора уполномоченным органом или его должностным лицом. Третьей специфической особенностью административной юрисдикции является возможность применения к виновной стороне мер административной ответственности и издания правоприменительного акта, разрешающего юридический конфликт1.

Подавляющее большинство учёных рассматривает в качестве субъектов административной юрисдикции суды, а также уполномоченные органы исполнительной власти и должностных лиц. Так, Л. Л. Попов отмечает, что субъектами, осуществляющими административно-юрисдикционную деятельность, являются органы исполнительной власти, их должностные лица, созданные административно-юрисдикционные органы (например, административные комиссии) и суды (мировые суды), разрешающие дела на основе правовых норм КоАП РФ2.

Принципиально иная точка зрения предложена М. А. Лапиной, отмечающей внесудебный характер административной юрисдикции и исключившей из ее субъектов судебные инстанции3. По мнению указанного автора, административная юрисдикция — это деятельность компетентных органов публичной власти, которые «...управомочены на рассмотрение административно-юрисдикционных дел во внесудебном или досудебном порядке

1	См.: Административный процесс Российской	Федерации:	учебник	/	отв.	ред.
Л. Л. Попов. М., 2018. С. 233–234.
2	См.: Административный процесс Российской	Федерации:	учебник	/	отв.	ред.
Л. Л. Попов. С. 235.
3	См.: Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного
процесса. М., 2013. С. 16.
	112

и вынесение по ним юридически обязательных решений»1. Институт административной юрисдикции рассматривается как способ разрешения противоречий, споров, конфликтов, служебных споров во внесудебном порядке, которые возникают в процессе реализации функций публичного управления2.

Примечательно, что М.А. Лапина, разделяя позицию Н.Г. Салищевой по структуре административного процесса в той части, что последний состоит из административных процедур, административной юрисдикции и административного судопроизводства, предлагает разграничить административную юрисдикцию и административную юстицию3. По ее мнению, в отличие от административной юрисдикции, административная юстиция — это правосудие по делам об административныхправонарушениях, а такжеосуществлениесудебногоконтроля4.

А. Б. Зеленцов, рассматривая вопрос о субъектах административной юрисдикции и проблему соотношения административной юрисдикции с административным процессом, констатирует, что административный процесс состоит из: 1) административно-процедурного процесса, предметом регулирования которого является реализация функции государства, не связанной с разрешением конфликтов; 2) административно-юрисдикционного процесса, сутью которого является нормативное регулирование процесса разрешения конфликтных административных дел. При этом автор подчеркивает, что административно-юрисдикционный процесс состоит из процесса разрешения конфликтов системой исполнительной власти и судебного административного процесса5. Основываясь на изложенном указанным автором, можем сделать

1 Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса. 2 Административная юрисдикция в финансовой сфере: монография / Р. Э. Байтеряков, Д. В. Карпухин, М. В. Комиссарова и др.; под ред. М. А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. С. 271. 3 См.: Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного

процесса. С. 39.

4 См.: Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса. С. 46–47.

5 Зеленцов А. Б. Административная юстиция как судебное административное право: концептуальные проблемы: монография. М.: Буки-Веди, 2014. С. 38.

113

вывод о том, что А. Б. Зеленцов к субъектам административной юрисдикции относит как органы исполнительной власти, так и суды.

Таким образом, можно констатировать наличие двух концептуальных подходов, сложившихся в отечественной науке административного права в отношении субъектов административной юрисдикции. Н. Г. Салищева, Л. Л. Попов, А. П. Шергин и некоторые другие ученые полагают, что субъектами административной юрисдикции являются уполномоченные органы исполнительной власти, должностные лица и суды. В основе данного вывода лежат результаты анализа компетенции указанных субъектов, уполномоченных рассматривать правовые конфликты, выражающиеся в формах правовых споров

иадминистративных правонарушений. В основе выводов М. А. Лапиной о субъектах административной юрисдикции лежит отграничение административной юрисдикции от административного правосудия в зависимости от субъектов, их осуществляющих. Исходя из указанного подхода субъектами административной юрисдикции являются только органы исполнительной власти

идолжностные лица, а судебные инстанции к ним не относятся.

Диссертант разделяет позицию, которой придерживается большинство учёных-административистов, и считает, что административная юрисдикция может носить как внесудебный, так и судебный характер, а её субъектами являются суды, уполномоченные исполнительные органы власти и должностные лица.

В качестве аргументации данного суждения следует привести позицию Л. Л. Попова, который отмечает, что указанные субъекты административной юрисдикции обладают общей возможностью использования правомочий по назначению и применению мер административного принуждения1.

По мнению диссертанта, изложенные концептуальные выводы о сущности административной юрисдикции и реализующих ее субъектах, корреспондируют с пониманием административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных

1 Административный процесс Российской Федерации : учебник / отв. ред. Л. Л. Попов.

С. 236.

114

органов и должностных лиц в бюджетной сфере. Так, на основании части 1.1 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые предусмотрены статьями 15.1, 15.14–15.15.16 и частью 20 статьи 19.5 Кодекса, рассматриваются судьями в тех случаях, когда дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля. Однако следует учитывать, что муниципальные органы финансового контроля не являются государственными органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность в финансовобюджетной сфере.

К числу государственных органов, обладающих компетенцией только по возбуждению, либо возбуждению и рассмотрению (разрешению), либо только по рассмотрению дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений, относятся: 1) Счётная палата Российской Федерации; 2) контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, например, Контрольно-счетная палата города Москвы; 3) Федеральное казначейство (Казначейство России); 4) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере; 5) суды.

Следует отметить, что категория «компетенция» является одной из ключевых в теории субъекта административной юрисдикции, и в то же время наиболее дискуссионной. Так, Б. М. Лазарев отмечает, что компетенция государственного органа представляет собой систему его полномочий — совокупности прав и обязанностей, которые имеют внешневластный характер1. По его мнению, органы государственного управления отвечают перед государством, и, следовательно, реализуют предоставленные им права по отношению к физическим лицам и организациям. Ученый подчеркивает, что компетенция органа государственного управления определяется указанием

1 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 40, 83.

115

возложенных на него функций, из которых вытекают соответствующие права и обязанности.

Другая трактовка структуры компетенции органа государственной власти исходит от И. Л. Бачило, предложившей отграничивать функцию как комплекс взаимосвязанных организационно-правовых воздействий, основанных на непрерывном обмене информацией, от полномочия государственного органа государственной власти.1 Иными словами, сущность функции государственного управления трактуется ею как указание на то, что делает орган государственной власти, а сущность полномочия интерпретируется как обозначение законодательно закреплённых средств, с помощью которых субъект государственного управления реализует возложенные на него функции2.

Ю. А. Тихомиров, касаясь вопроса компетенции органа публичной власти, отмечает, что одним из признаков органа публичной власти является «наличие компетенции — предметов ведения и властных полномочий»3. «К сожалению, — отмечает далее автор,— не всегда удается закрепить баланс целей, полномочий, взаимоотношений и ответственности государственных органов. Споры о компетенции требуют своих процедур».

Следует отметить, что органами, обладающими разным объёмом компетенции, связанной с возбуждением и рассмотрением дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений, являются Федеральное казначейство, Счётная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также суды. В связи с этим представляется необходимым

1 См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 43, 56.

2 См.: Бачило И. Л. Методология анализа оценки состояния и совершенствования государственного управления в условиях информатизации // Право и государство: теория и практика. 2015. № 5 (125) С. 135–145.

3 Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5.

116

классифицировать указанные органы в зависимости от объёма компетенции, связанной с возбуждением и рассмотрением дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных отношений, на три категории: 1) органы, обладающие компетенцией, связанной только с возбуждением дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений; 2) органы, обладающие административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с возбуждением и рассмотрением дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений; 3) органы, обладающие административно-юрисдикционной компетенцией, связанной с рассмотрением дел об административных правонарушениях, вытекающих из бюджетных правоотношений.

К первой категории органов относятся: а) Счётная палата Российской Федерации; б) контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, например Контрольно-счётная палата города Санкт-Петербурга. Должностные лица указанных органов в соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ.

Административно-правовой статус Счётной палаты Российской Федерации определён упомянутым ранее Федеральным законом от 05.04.2013 № 41 (далее — Закон о Счётной палате). В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного контроля, образуемым в порядке, установленном Законом о Счётной палате, и подотчетным Федеральному Собранию. Пункт 9 части 1 статьи 36 указанного Закона наделяет инспекторов Счётной палаты Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Важно подчеркнуть тенденцию расширения полномочий должностных лиц Счётной палаты по составлению протоколов об административных правонарушениях. Так, с принятием Федерального закона № 291-ФЗ от 27

117

октября 2015 года1 инспекторы Счетной палаты РФ получили право составлять протоколы об административном правонарушении также по части 1 статьи 19.4 КоАП РФ за неповиновение их законному распоряжению или требованию.

В 2016 году инспекторами Счётной палаты РФ было возбуждено 411 дел об административных правонарушениях, что на 72,7 % больше по сравнению с 2015 годом (299 дел) и на 367 % больше по сравнению с 2014 г. (88 дел). Из них по 226 делам судебными органами были вынесены постановления о привлечении к ответственности с назначением административного наказания2. Следует отметить, что в 2017 году по сравнению с 2016 годом увеличилось количество выявленных нарушений в ходе осуществления внешнего государственного аудита в двукратном размере (965.8 млрд руб. и 1865.6 млрд руб.) При этом инспекторами Счетной палаты РФ было возбуждено 389 дел об административных правонарушениях, что на 6 % меньше по сравнению с 2016 годом. Из указанных 389 дел по 243 составам судебными органами были вынесены постановления о привлечении к административной ответственности с назначением наказания.

Вместе с тем, на наш взгляд, Счетная палата РФ обладает недостаточной компетенцией для эффективного противодействия нарушениям норм бюджетного законодательства. Проблема недостаточности полномочий Счетной палаты как высшего органа финансового контроля уже затрагивалась в научной литературе. Так, Н. Д. Погосян отмечал, что Счётной палате должны быть предоставлены исполнительные полномочия для реализации принимаемых решений по результатам осуществляемых контрольных мероприятий с целью

1 Федеральный закон от 27.10.2015 № 291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. № 243. 28.10.2015.

2 Отчёт о работе Счётной палаты Российской Федерации в 2016 году // Официальный сайт Счётной палаты РФ. URL: http://www.ach.gov.ru/.

118

повышения результативности реализации возложенных на неё функций и полномочий1.

Ю. П. Соловей неоднократно подчеркивал необходимость освобождения от административно-юрисдикционной функции субъектов контрольно-надзорной деятельности и оставление компетенции по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях суду2. Аналогичного мнения придерживается и А. В. Кирин, предлагающий постепенно исключать органы исполнительной власти и их должностных лиц из числа субъектов, привлекающих к административной ответственности3. Мы предлагаем наделить Счетную палату административно-юрисдикционными полномочиями по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями15.14–15.15.16КоАПРФ.

Расширение компетенции Счётной палаты, связанной с полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, является положительной тенденцией, позволяющей повысить эффективность борьбы с нарушениями бюджетного законодательства, так как: а) специализированный орган будет самостоятельно заниматься возбуждением, рассмотрением и разрешением административного деликта в бюджетной сфере; б) сократятся процессуальные сроки производства по делам об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере, что в определенных случаях понизит степень вероятности скрыть правонарушителями «следы» проступка. Кроме того, как справедливо отмечает Д. Н. Бахрах, за последние десятилетия наблюдается «интервенция» судебной власти в систему

1 Погосян Н. Д. Счётная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 15.

2 Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 238.

3 Кирин А. В. Теория административно-деликтного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 15.

119

публичной власти1, что, на наш взгляд, не всегда является оправданным и эффективным. О чрезмерной загруженности судебной системы неоднократно в своих выступлениях и публикациях отмечал П. П. Серков2.

Для решения затронутой проблемы необходимо, на наш взгляд, создать при Счётной палате соответствующий департамент, наделив его полномочиями по возбуждению, рассмотрению дел и привлечению виновных к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Позитивным в этом отношении представляется опыт Республики Беларусь, где при Комитете госконтроля создан Департамент финансовых расследований, наделённый соответствующей компетенцией3.

Опрос респондентов (сотрудники органов государственной власти различных уровней, осуществляющих финансовый контроль на территории Российской Федерации) по указанному вопросу показал, что 63,8 % из них полагают недостаточность предусмотренных действующим законодательством полномочий Счетной палаты Российской Федерации для эффективного решения поставленных перед ней задач. 29 % опрошенных ответили положительно и считают, что нецелесообразно расширять полномочия высшего органа финансового контроля4.

Возвращаясь к проблеме субъектов административной юрисдикции в бюджетной сфере, отметим, что к первой категории органов, обладающих компетенцией по возбуждению дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, также относятся контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Правовой статус указанных органов закреплён Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ, который определяет общие

1 Бахрах Д. Н. Закон о федеральных административных судах требует обсуждения // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конференции. М.: Российская академия правосудия, 2001. С. 254–256.

2 Серков П. П. Правоотношение. Теория и практика современного правового регулирования: монография: в 3 ч. М.: Норма, 2018.

3 URL: http://www.kgk.gov.by/ru (дата обращения: 20.01.2018).

4 См.: приложение № 1 диссертации.

120