!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

пунктах 4.4.2–4.4.3, дублируют правовые предписания, сформулированные в статьях 29.5 и 29.6 КоАП РФ, определяющих соответственно место и сроки рассмотрения дела об административном правонарушении.

Пункты 4.4.4–4.4.5 содержат предписания, устанавливающие правовые условия рассмотрения дела в отношении лица, в отношении которого ведётся производство по делу (статья 25.1 КоАП РФ) и обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела (статья 26.1 КоАП РФ).

Определение понятия доказательства, необходимого для установления в случаях производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, сформулировано в пункте 4.4.6 анализируемого нами Приказа. При этом полагаем необходимым отметить, что положения пункта 4.4.6, определяющие понятие доказательства и устанавливающие перечень доказательств по делу об административных правонарушениях, дублируют положения, содержащиеся в статье 26.2 Кодекса, а также статьях 26.3–26.10 КоАП РФ.

Анализ судебной практики показывает, что производства по делу об административных правонарушениях в рассматриваемой нами сфере очень часто прекращаются в связи с недоказанностью тех обстоятельств, которые послужили основанием для вынесения постановления по делу. Так, постановлением Верховного Суда РФ от 05.10.2016 № 7-АД16-1 было прекращено дело в отношении Епринцева И. И. на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ в связи с тем что обстоятельства, на основании которых были вынесены указанные акты, были недоказанными. Суд, дав оценку доказательствам собранным по делу пришел к выводу, что произведенные учреждением расходы на оплату отопления в рамках оказания социальных услуг, относится к регулярным расходам учреждения. Указанный вывод послужил основанием для признания недействительным представления начальника Службы

151

государственного финансового контроля Ивановской области от 15.05.2015 № 01-18-111.

Следует отметить, что суды вышестоящих инстанций прекращают дела об административных правонарушениях по различным основаниям, предусмотренным КоАП РФ. Так, решением Вологодского областного суда от 07.12.2017 оставлено без изменения решение судьи Великоустюгского районного суда от 21.08.2017 в части отказа удовлетворения жалобы заместителя начальника Департамента финансов указанной области2. Из материалов дела следовало, что постановлением заместителя начальника Департамента финансов Вологодской области глава администрации Великоустюгского муниципального района был привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.3 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа. В ходе рассмотрения жалобы К. А. было установлено, что согласно статье 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении указанной категории не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения, который истек на момент возбуждения указанного дела по статье 15.15.3 КоАП РФ. Вышестоящий суд оставил без изменения решение суда первой инстанции об отмене постановления заместителя начальника Департамента финансов Вологодской области и прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Предписание, закрепленное в пункте 4.4.9 Приказа № 328, содержит ссылку на норму, установленную в части 1 статьи 29.12 КоАП РФ. Пункт 4.4.11 формулирует предписание, в соответствии с которым постановление по делу об административном правонарушении должно содержать сведения, указанные в части 1 статьи 29.10 Кодекса. Кроме того, пункт 4.4.10 содержит ссылку на положения части 1.1 статьи 2.9 Кодекса, предусматривающей случаи, влекущие

1 Постановление Верховного Суда РФ от 05.10.2016 № 7-АД16-1 // СПС «КонсультантПлюс».

2 Решение Вологодского областного суда от 07.12.2017 № 7-997/2017 // СПС «КонсультантПлюс».

152

вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Положения пункта 4.4.14 содержат ссылку на положения ст. 29.13 КоАП РФ, которые обязывают должностное лицо вносить представление организациям и должностным лицам о необходимости принятия мер по устранению указанных причин и условий совершения административного правонарушения.

Предписания, содержащиеся в пунктах 4.4.7–4.4.12, 4.4.13, 4.4.14, устанавливают типовые формы реализации процессуальных действий в рамках осуществления производства по делу об административном правонарушении. К их числу относятся формы определений и постановлений, установленные в приложениях № 23–34 к Приказу № 328.

Кроме предписаний, содержащих ссылки на нормы КоАП РФ, и приложения, устанавливающие типовые формы фиксации процессуальных действий по делам об административных правонарушениях, некоторые пункты содержат ряд процессуальных норм, конкретизирующих положения КоАП РФ. Так, пункт 4.15 обязывает начальника отдела Федерального казначейства обеспечивать направление копии постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела, служебной запиской в структурное подразделение территориального органа Федерального казначейства, должностное лицо которого составило протокол. В случае если протокол и материалы дела поступили в Юридическое управление Федерального казначейства от межрегионального операционного Управления федерального казначейства (УФК), начальник Юридического управления Федерального казначейства обязан направить с сопроводительным письмом в Межрегиональное операционное УФК копии постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного уполномоченным должностным лицом Федерального казначейства.

Таким образом, анализ положений Приказа № 328 позволяет выявить следующие особенности правового регулирования производства по делам об

153

административных правонарушениях в бюджетной сфере, рассматриваемым территориальными органами Федерального казначейства.

Во-первых, это двухуровневый характер нормативно-правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере. На уровне федерального закона производство по указанной категории дел регламентируется нормами КоАП РФ. На уровне подзаконного акта производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере регламентируется Приказом № 328.

Во-вторых, нормы, содержащиеся в Приказе № 328, предусматривают процессуальные предписания четырех типов:

отсылочные правила, которые содержат отсылочные положения к конкретным статьям КоАП РФ, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере;

дублирующие нормы, которые по своему содержанию буквально совпадают с соответствующими нормами КоАП РФ;

конкретизирующие (детализирующие) предписания, которые акцентированы на уточнении положений КоАП РФ, применительно к должностным лицам территориальных органов Федерального казначейства и порядку осуществления производства по указанной категории дел;

самостоятельные процессуальные нормы, устанавливающие порядок осуществления производства по делам, вытекающим из бюджетных отношений. Указанные правила отсутствуют в КоАП РФ.

Полагаем, что наличие в подзаконном нормативном правовом акте отсылочных и дублирующих норм значительно усложняет юридические конструкции пунктов Приказа № 328, делает их громоздкими, что затрудняет уяснение смысла правовых предписаний должностными лицами Казначейства России. Наличие подзаконного акта, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере, усложняет процесс регулирования отношений, возникающих при возбуждении, рассмотрении и разрешении административного деликта.

154

Кроме того, полагаем, что процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, а также ограничивающие права и свободы субъектов административных правоотношений, должны быть предусмотрены исключительно федеральным законом, т.е. Кодексом. Подзаконный нормативный акт должен содержать предписания, направленные на конкретизацию и уточнение соответствующих положений КоАП РФ применительно к конкретным должностным лицам органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Продолжая исследование проблем, имеющих место при производстве по делам об административных правонарушениях, отметим, что значительный объем административно-процессуальной компетенции инспекторов Счетной палаты РФ, связан с возбуждением дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Элементами административно-процессуальной компетенции инспекторов Счётной палаты являются:

1)административно-процессуальные полномочия, связанные с возбуждением делоб административных правонарушенияхвбюджетнойсфере;

2)административно-процессуальные полномочия, связанные с осуществлением административного расследования по административным правонарушениям в бюджетной сфере;

3)административно-процессуальные полномочия, связанные с прекращением делоб административных правонарушенияхвбюджетнойсфере.

Инспекторы Счётной палаты наделены административнопроцессуальными полномочиями, связанными с возбуждением дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ. Указанные полномочия закреплены пунктом 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ.

Следует отметить, что Закон о Счётной палате не наделяет Счетную палату административно-процессуальными полномочиями, связанными с рассмотрением (разрешением) дел об административных правонарушениях в

155

бюджетной сфере. При этом статьи 13 и 14 Закона о Счётной палате не содержат исчерпывающего перечня функций и полномочий высшего органа внешнего государственного контроля. Так, в соответствии с пунктом 11 статьи 14 рассматриваемого закона Счётная палата может осуществлять иные полномочия в соответствии с Законом о Счетной палате и иными федеральными законами. Административно-процессуальные правомочия инспекторов Счётной палаты закреплены КоАП РФ, СГА (Стандартом внешнего государственного аудита (контроля)) «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утверждённым постановлением Коллегии Счётной палаты от 07.09.2017 № 9 ПК (далее — СГА 101)1.

Положения подпунктов 6.3.1–6.3.4 пункта 6.3 «Оформление протокола об административном правонарушении» СГА 101 коррелируют с предписаниями, изложенными в КоАП РФ в части, регламентирующей процедуру возбуждения дела об административном правонарушении. Предписания, содержащиеся в указанных положениях, носят отсылочный характер.

В подпункте 6.3.1 содержатся ссылки на статью 28.1, часть 1 статьи 28.2 и пункт 3 части 5 статьи 28.3 КоАП, регламентирующих вопросы, связанные с составлением протокола об административном правонарушении при обнаружении признаков состава административного правонарушения.

Подпункт 6.3.2 содержит ссылки на часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующую содержание протокола об административном правонарушении; разъяснение прав и обязанностей лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении (часть 3 статьи 28.2 КоАП РФ); составление протокола и ознакомление с правами и обязанностями при составлении и вручении протокола об административном правонарушении (части 3, 4, 4.1, 5, 6 статьи 28.2 КоАП); порядок извещения участников

1 Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия». Утверждён постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 07.09.2017 № 9ПК // URL: http://audit.gov.ru (дата обращения: 20.04.2018).

156

производства по делу об административном правонарушении (статья 25.5 КоАП РФ).

Подпункт 6.3.3 содержит ссылки на статьи КоАП РФ, регламентирующие сроки и порядок составления протокола об административном правонарушении (части 1 и 2 статьи 28.5 КоАП РФ); основания и порядок прекращения производства по делу об административном правонарушении (статьи 24.5 и 28.9 КоАП РФ).

Однако, несмотря на то что большая часть из рассматриваемых предписаний СГА 101 ссылается на нормы КоАП РФ, данный акт содержит ряд специфических особенностей осуществления административно-юрисдикционных полномочий инспекторами Счётной палаты.

Во-первых, указанный правовой акт в приложении № 9 устанавливает форму протокола об административном правонарушении. По сути, СГА 101 устанавливает типовую форму протокола об административном правонарушении для инспекторов Счётной палаты.

Во-вторых, СГА 101 в подпункте 6.3.1 содержит ссылку на Методические указания о порядке производства по делам об административных правонарушениях инспекторами Счетной палаты Российской Федерации (далее — Методические указания)1, на основании которых, как отмечено в Стандарте, инспекторы Счётной палаты возбуждают и прекращают дела об административных правонарушениях, направляют протоколы об административном правонарушении в суд для рассмотрения, а также организуют работу при рассмотрении дела об административном правонарушении судом.

Буквальная формулировка рассматриваемого предписания СГА 101 носит дискуссионный характер, так как Методические указания не являются нормативным правовым актом, содержащим правовые предписания общего характера, направленные на неопределенный круг лиц.

1 Методические указания о порядке производства по делам об административных правонарушениях инспекторами Счётной палаты Российской Федерации, утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 19.10.2016 № 53К (1128)) // Текст документа опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс».

157

В-третьих, пункт 6.3.4 СГА № 101 обязывает приобщать копию протокола об административном правонарушении к материалам контрольного мероприятия.

Таким образом, правовым источником, определяющим объём административно-юрисдикционной компетенции инспекторов Счётной палаты, осуществляющих возбуждение, административное расследование и прекращение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере, выступает КоАП РФ. Отнесение же к правовым источникам СГА № 101 и Методических указаний представляется проблематичным. Счетная палата не является органом исполнительной власти, а выступает в качестве постоянно действующего высшего органа внешнего государственного контроля, и, следовательно, исходя из доктринальных установок не может осуществлять правотворческую функцию, связанную с изданием подзаконных нормативных актов. Однако Счетная палата издает стандарты для проведения внешнего государственного аудита, которые в соответствии с пунктом 5 статьи 35 Закона о Счётной палате определяют общие требования, характеристики, правила и процедуры осуществления Счетной палатой контрольной и экспертно-аналитической деятельности. По сути, издаваемые стандарты носят обязательный характер, рассчитаны на многократное применение и распространяются на неопределенный круг лиц. Фактически они являются источником административно-процессуальной компетенции инспекторов Счётной палаты по производству дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Методические указания, принятые Счётной палатой, являются официальным актом толкования права, поэтому отнесение их к источникам права представляется проблематичным с доктринальной точки зрения. Но по сути они могут выступать источником права, так как содержат правовые предписания общего характера, касающиеся порядка возбуждения, рассмотрения и прекращения дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Анализ буквального содержания «предписаний» Методических указаний свидетельствует об их императивном характере, обязывающем инспекторов Счётной палаты Российской Федерации совершать процессуальные действия в

158

чётко определённой последовательности. Так, пункт 1.4. Методических указаний содержит императивное указание на обязательные процессуальные действия, которые обязаны выполнять инспекторы Счётной палаты при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в целях обеспечения законности при осуществлении административного принуждения.

Рассмотрение положений Методических указаний позволяет выделить несколько групп административно-процессуальных правомочий инспекторов Счётной палаты в рамках предоставленной ей административно-процессуальной компетенции.

Первая группа административно-процессуальных полномочий инспекторов Счётной палаты связана с возбуждением дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Порядок составления протокола об административном правонарушении и определение содержания процессуальных действий инспектора Счётной палаты при составлении протокола об административном правонарушении регулируется пунктами 7.2–7.15 части 7 Методических указаний.

Следует отметить, что указанные пункты различаются по способу структурирования содержащихся в них правовых предписаний. Можно выделить три группы правовых предписаний, сформулированных в Методических указаниях. Первую группу составляют нормы, сформулированные в пунктах 7.3, 7.6, 7.7, 7.8, 7.10, 7.11, 7.12, 7.13, которые обязывают инспекторов Счётной палаты при совершении процессуальных действий, связанных с составлением протокола об административном правонарушении, следовать предписаниям Конституции Российской Федерации, КоАП РФ и официальным нормативным толкованиям, изложенным в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ. Так, например пункт 7.3., который содержит ссылку на статьи 28.5 и 28.8 КоАП РФ и пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от

159

24.03.2005 № 5 (далее — Постановление Пленума Верховного Суда № 5)1, в которых определяются и разъясняются правовые последствия неявки лица, в отношении которого будет составляться протокол об административном правонарушении.

Положения пункта 7.6 Методических указаний устанавливают права лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, и содержат ссылки на статьи 25.1, 25.3, 25.4, 25.5, 30.1 КоАП РФ, нормы которых предусматривают право указанных лиц знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью защитника, а также иные процессуальные права в соответствии с КоАП РФ и статьей 51 Конституции Российской Федерации.

Установление перечня лиц, которые могут выступать в качестве законных представителей юридического лица при составлении в отношении последнего протокола об административном правонарушении, регулируются положениями пункта 7.7 Методических указаний, которые, в свою очередь, содержат ссылки на положения части 2 статьи 25.4 КоАП РФ.

Пункт 7.8 Методических указаний содержит ссылки на части 1–3 и 5 статьи 25.5 КоАП РФ по вопросам, связанным с допуском к участию в деле защитника, представителя и удостоверения их полномочий.

К первой группе можно также отнести положения, сформулированные в пункте 7.10 Методических указаний, который не содержит ссылок на конкретные статьи КоАП РФ, но, по сути, воспроизводит соответствующие положения Кодекса о праве физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, знакомиться с протоколом, а также представлять объяснения и делать замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. № 80. 19.04.2005.

160