!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

Интересна и позиция Н. В. Витрука, отмечающего, что отличительной особенностью мер пресечения как одного из видов государственного принуждения является то, что оно способно оказывать локализующее воздействие на различных стадиях проявления противоправного деяния и прекращает только что возникшее или длящееся правонарушение для предотвращения его вредных последствий, а также пресекает дальнейшую возможность продолжения правонарушения1.

Рассматривая такие меры бюджетного принуждения, как приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и бесспорное взыскание суммы средств, которые были предоставлены из бюджета России2, становится очевидным, что данные меры применяются с целью дальнейшего предотвращения противоправных деяний. Применительно к предмету нашего исследования в данном случае можно говорить о применении мер административного пресечения с целью дальнейшего предотвращения нецелевого использования бюджетных средств, за которое статьей 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность.

Говоря о взыскании суммы платы за пользование средствами, которые предоставлялись из бюджета Российской Федерации, полагаем, что данная мера принуждения также не является мерой юридической ответственности3. Законодателем определено, что сумма, которая взыскивается, является платой за пользование средствами и ее взыскание не влечет никаких отрицательных последствий для правонарушителя. Отсюда следует, что данная мера скорее восстановительная, и даже в случае отсутствия состава правонарушения субъект бюджетного процесса был бы обязан производить оплату за пользование средствами. На наш взгляд, по данной проблеме точно высказался Н. С. Малеин, который справедливо отметил, что не каждый случай применения государственного принуждения может быть квалифицирован как юридическая

1 Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности: монография. 2-е изд.,

испр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 38–39.

2 См.: абз. 2 и 5 п. 2 ст. 306.2 БК РФ. 3 См.: абз. 3 п. 2 ст. 306.2 БК РФ.

31

ответственность1. В данном случае применение восстановительных мер не является основанием для квалификации данной меры как меры «бюджетной ответственности».

И, наконец, что касается применения такой меры бюджетного принуждения, как пеня за несвоевременный возврат бюджетного кредита либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, то данная мера не является мерой «бюджетной ответственности», а является мерой гражданско-правовой ответственности. По данному вопросу еще в 2006 году была высказана позиция Пленумом ВАС РФ, который уточнил, что судам при применении положений БК РФ, устанавливающих ответственность заемщика в виде взыскания пеней, необходимо исходить из того, что данная мера принуждения по правовой природе является гражданско-правовой ответственностью, то есть законной неустойкой (статья 332 ГК РФ)2.

Сформулируем некоторые выводы.

Не все меры бюджетного принуждения являются мерами юридической ответственности. Многие из них являются мерами пресекательными и восстановительными, имеют административно-правовую или гражданскоправовую природу и применяются уполномоченными органами на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Основываясь на авторском подходе, в соответствии с которым существование бюджетной ответственности отрицается, мы не видим оснований

1 Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юридическая литература, 1985. С. 135.

2 См.: п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»: «...Судам при применении положений абзаца четвертого пункта 1 статьи 284, статей 290, 291 БК РФ, устанавливающих ответственность заемщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заемных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, необходимо исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, то есть законной неустойкой (статья 332 ГК РФ)» (Вестник ВАС РФ. 2006. № 8).

32

для выяснения соотношения понятий «бюджетная ответственность» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». В поддержку такого утверждения приведем выводы, сделанные И. А. Галаганом. Он с сожалением констатировал, что многие отраслевые определения юридической ответственности являются формально-логическими, односторонними и не раскрывают сущности этих важнейших социально-правовых явлений. Также И. А. Галаган утверждал, что некоторые определения того или иного вида юридической ответственности построены на выделении какого-либо одного признака в ущерб другим, вследствие чего они оказываются далекими от истинного содержания определяемого понятия1.

Проанализируем еще одну проблему — установление срока давности привлечения к ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства. Как справедливо отмечает П. П. Серков, во всех случаях, когда мы говорим о самостоятельных видах юридической ответственности, установлен и срок, по истечении которого правонарушитель не может быть привлечен к тому или иному виду юридической ответственности2. Анализ главы 29 БК РФ, где говорится об общих положениях применения мер бюджетного принуждения, письма Минфина России № 02-10-010/476123 и приказа Минфина России № 74н4 позволяет нам сделать вывод о том, что срок давности применения мер бюджетного принуждения указанными нормативными правовыми актами не установлен.

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 16–17.

2 Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 300–301.

3 Письмо Минфина России от 07.11.2013 № 02-10-010/47612 «Об определении порядка применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 06.05.2017).

4 Приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета. № 263. 19.11.2014.

33

Таким образом, получается, что такие меры могут применяться в течение неопределенного времени.

Известно, что по факту административного правонарушения в бюджетной сфере составляется протокол об административном правонарушении в порядке статей 28.1–28.9 КоАП РФ и рассматривается дело об административном правонарушении в порядке статей 29.1–29.13 КоАП РФ1. Относительно вынесения постановления по делу об административном правонарушений в исследуемой нами сфере установлен специальный срок давности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). За нарушение норм бюджетного законодательства не может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Отсюда следует вывод о том, что в отличие от мер бюджетного принуждения срок давности для установления административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, устанавливается статьей 4.5 КоАП РФ и является не общим — два месяца, а специальным, поскольку составляет два года со дня совершения правонарушения.

Рассматривая проблему сроков давности привлечения к административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства, хотелось бы обратить внимание еще на один актуальный вопрос. Так, при анализе статьи 4.5 КоАП РФ усматривается, что за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции срок давности привлечения к ответственности составляет шесть лет со дня совершения административного правонарушения. Однако во время своего интервью корреспонденту «Газета.ру» 09.08.2017 руководитель Антикоррупционного управления Генеральной

1 Данная проблема будет рассмотрена более подробно в параграфе 2.3 диссертации.

34

Прокуратуры РФ А. Е. Русецкий отметил, что за последние 2,5 года правонарушения коррупционной направленности причинили вред государству на сумму более 130 млрд рублей1. Безусловно, вопрос противодействия коррупции является чрезвычайно важным, и меры борьбы с ней должны быть максимально эффективными. Но если проанализировать отчёт Счетной палаты РФ за 2017 год, то мы увидим, что ущерб от выявленных нарушений при поступлении и использовании средств бюджетной системы составил 1,9 трлн рублей2, а за 2016 год — 965,8 млрд рублей, 2015 год — 516,5 млрд рублей, 2014 год — 524,5 млрд рублей3.

В связи с многократным увеличением суммы ущерба государству от правонарушений в бюджетной сфере представляется вполне обоснованным внесение изменения в статью 4.5 КоАП РФ в части увеличения срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства до шести лет.

Заслуживает внимания вопрос об исчислении срока давности привлечения к административной ответственности. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 4.5 КоАП РФ в случаях, когда за административные правонарушения предусматривается назначение административного наказания в виде дисквалификации, правонарушитель может быть привлечен к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а если административное правонарушение является длящимся, то в течение одного года со дня его обнаружения. При этом в некоторых случаях срок давности исчисляется не в общем порядке. За правонарушения,

предусмотренные статьями 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ, срок давности начинает исчисляться только с того дня, когда факт правонарушения устанавливается вступившим в силу решением комиссии антимонопольного органа.

1 URL: https://www.gazeta.ru/social/2017/08/09/10825598.shtml (дата обращения: 10.10.2017).

2 URL: http://www.ach.gov.ru/ (дата обращения: 12.11.2017).

3 См.: приложение № 3 диссертации.

35

Нами предлагается установить иной порядок исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности за некоторые административные правонарушения в рассматриваемой сфере. Так, статьями 15.14, 15.15.3, 15.15.4, 15.15.5, 15.15.12 и 15.15.13 КоАП РФ за различные административные правонарушения в бюджетной сфере в некоторых случаях предусмотрено наказание в виде дисквалификации. На наш взгляд, будет более обоснованным исчислять срок давности не по общим правилам, установленным пунктом 3 статьи 4.5 КоАПРФ, ас момента установления факта административного правонарушения решением комиссии Счетной палаты РФ или Федерального казначейства. В связи с этим автором предлагается статью 4.5 КоАП РФ дополнить пунктом 6.2

следующего содержания: «Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 15.14, 15.15.3, 15.15.4, 15.15.5, 15.15.12, 15.15.13 настоящего Кодекса,

начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии Счетной палаты Российской Федерации или комиссии Федерального казначейства, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации».

Таким образом, проведенный анализ положений статьи 4.5 КоАП РФ дает основания полагать, что предлагаемые нами изменения (увеличение срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства до шести лет) соответствуют целям повышения эффективности защиты законного и целевого использования бюджетных средств РФ.

Проанализируем еще одну актуальную проблему. Анализ статьи 306.1 БК РФ позволяет сделать вывод о том, что меры бюджетного принуждения применяются к коллективным субъектам, которые являются участниками бюджетного процесса. При этом обратим внимание на то, что участниками бюджетного процесса являются или органы публичной власти, или учреждения, которые, осуществляя свою деятельность, финансируются (получают денежные средства) за счет средств бюджета бюджетной системы.

36

Отсюда выявляется проблема — насколько целесообразно и эффективно применение некоторых мер бюджетного принуждения к данным субъектам, если

вслучае их применения основные функции получателей бюджетных средств не будут выполнены в полном объеме из-за недостаточности денежных средств. В чем смысл применения таких мер бюджетного принуждения, как взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета или взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование, если в любом случае деньги бюджетные, и

вслучае взыскания в качестве санкции этих денежных средств последние берутся из средств одного из бюджетов бюджетной системы в пользу другого бюджета бюджетной системы?

На наш взгляд, вполне очевидно, что применение таких мер принуждения нелогично и неэффективно, так как указанные выше субъекты, во-первых, не смогут надлежащим образом выполнять возложенные на них функции из-за ограниченного объема выделяемых бюджетных средств, во-вторых, для реализации своих функции в полном объеме они будут вынуждены обратиться к уполномоченным субъектам с целью дополнительного финансирования из средств бюджета.

Аналогичная проблема возникает и при применении к юридическим лицам, осуществляющим свою деятельность за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, административного наказания в виде административного штрафа за нарушение бюджетного законодательства. Как справедливо отмечает Д. Л. Комягин, при применении таких бюджетных мер принуждения не достигается компенсационная цель1. Полагаем, что более

эффективным было бы усиление санкций, применяемых в рамках

1 Комягин Д. Л. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. № 6.

37

административной ответственности к должностным лицам, ответственным за функционирование того или иного субъекта бюджетных правоотношений1.

Исследование правовой (юридической) природы, а также сравнительный анализ норм БК РФ и КоАП РФ позволяет нам сформулировать вывод о том, что нормы главы 30 БК РФ, предусматривающие применение мер бюджетного принуждения (статьи 306.4, 306.5, 306.6, 306.7, 306.8), дублируются с некоторыми составами главы 15 КоАП РФ (статьи 15.14, 15.15, 15.15.1, 15.15.2, 15.15.3), предусматривающими административную ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства. Отличием является то, что согласно нормам глав 29 и 30 БК РФ меры бюджетного принуждения применяются исключительно к юридическим лицам, в том числе и к финансовым органам. При этом административная ответственность в соответствии с нормами главы 2 КоАП РФ устанавливается для: 1) физических лиц; 2) должностных лиц; 3) юридических лиц.

Обратим внимание на письмо Федерального казначейства от 10.08.2017 № 07-04-05/09-6652, где указано, что юридические лица не являются участниками бюджетного процесса и главой 30 БК РФ не предусмотрено применение в отношении них бюджетных мер принуждения. На наш взгляд, положения указанного письма Федерального казначейства противоречат нормам БК РФ. Так, пунктом 3 статьи 306.1 БК РФ установлено, что не является основанием для освобождения от ответственности должностного лица факт применения к участнику бюджетного процесса бюджетной меры принуждения.

При этом анализ статьи 152 БК РФ позволяет нам сделать вывод о том, что участниками бюджетного процесса являются Центральный банк РФ, финансовые органы, получатели бюджетных средств и др. Известно, что казенные учреждения, органы государственной власти и органы местного самоуправления

1 Данная проблема будет рассмотрена более подробно в параграфе 1.3 диссертации.

2 Письмо Федерального казначейства от 10.08.2017 № 07-04-05/09-665 «О реализации результатов контрольных мероприятий в отношении бюджетных, автономных учреждений и унитарных предприятий при установлении нецелевого использования бюджетных средств» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.05.2017).

38

выступают в правоотношениях как юридические лица. Отсюда следует вывод, что положения письма Федерального казначейства № 07-04-05/09-665 от 10.08.2017 противоречат нормам БК РФ, и бюджетные меры принуждения применяются к юридическим лицам.

Так как ранее нами уже был сделан вывод о том, что бюджетно-правовая ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности не существует, а у большинства мер бюджетного принуждения — административно-правовая природа, то отсюда следует, что: 1) все нормы за нарушение бюджетного законодательства (если такое действие не содержит состава уголовно наказуемого деяния), предусматривающие ответственность как для физических лиц, так и для должностных и юридических лиц, необходимо сконцентрировать в КоАП РФ; 2) порядок применения мер принуждения за правонарушения в рассматриваемой сфере необходимо регулировать не подзаконными актами, а нормами КоАП РФ. В качестве аргумента можно еще раз подчеркнуть, что в отличие от норм бюджетного законодательства нормы КоАП РФ, в частности главы 15, во-первых, являются охранительными нормами, предусматривающими такой вид государственного принуждения, как юридическая ответственность, во-вторых, устанавливают ответственность для всех субъектов правонарушения в рассматриваемой сфере, т.е. для физических, должностных и юридических лиц.

Сделав такой вывод, нельзя обойти вниманием и следующую законодательную коллизию. Анализ норм КоАП РФ и БК РФ позволил нам обнаружить, что в отличие от административной, уголовной и иных видов юридической ответственности, при применении мер бюджетного принуждения, или, как предлагают некоторые авторы, — мер «бюджетной ответственности», вопросы процесса доказывания и доказательств остаются за рамками правовой регламентации и не урегулированы нормами БК РФ. Более того, как справедливо отмечает Е. В. Шевченко, в БК РФ вообще отсутствуют специальные нормы, которые регламентировали бы производство по делам о бюджетных

39

правонарушениях1. Бюджетные меры принуждения применяются на основании подзаконных актов Минфина России. Например, приказа Минфина России от 11.08.2014 № 74н2 и письма Минфина России от 07.11.2013 № 02-10-010/476123, в которых тоже отсутствуют нормы, регламентирующие процесс доказывания, относимость и допустимость представленных доказательств.

Вместе с тем при привлечении к юридической ответственности важную роль выполняет именно институт доказывания и доказательств. Так, главой 26 КоАП РФ «Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств» подробно регламентируется процесс доказывания при привлечении к административной ответственности, что отсутствует при применении мер бюджетного принуждения. Этот правовой пробел еще раз позволяет нам сделать вывод о том, что в современных условиях необоснованно говорить о самостоятельном институте «бюджетной ответственности». Это следует и с учетом того, что права и обязанности лица, являющегося участником производства по делу о правонарушении в бюджетной сфере, не регламентированы БК РФ.

Таким образом, можно еще раз подчеркнуть, что сделанный нами вывод является вполне обоснованным и нормы об ответственности за нарушение бюджетного законодательства (если противоправное действие не содержит состава уголовно наказуемого деяния) необходимо сосредоточить в главе 15 КоАП РФ, так как: а) нормы, предусматривающие административную ответственность, хорошо разработаны и универсальны, поэтому и способны осуществить охрану широкого спектра общественных отношений; б) производство по делам об административных правонарушениях регламентировано специальной главой КоАП РФ, что в свою очередь позволяет в

1 Шевченко Е. В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 7.

2 Приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения ...».

3 Письмо Минфина России от 07.11.2013 № 02-10-010/47612 «Об определении порядка применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 06.05.2017).

40