!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

11

5. Аргументирована необходимость принятия Банковского кодекса РФ и закрепления в его отдельной главе административно-правового статуса субъектов,

определения понятия и порядка административно-правового регулирования банковской деятельности.

6. Учитывая высокую общественно-экономическую значимость нормативных актов Центрального Банка Российской Федерации, предлагается дополнить главу 3 «Порядок рассмотрения и согласования проектов» Положения о правилах подготовки нормативных актов Банком России от 22.09.2017 № 602-П

пунктами, регламентирующими:

осуществление согласования с заинтересованными органами исполнительной власти и общественными организациями проектов нормативных правовых актов, предполагаемых к принятию Банком России, а также межведомственных правовых актов;

закрепление в качестве субъектов общественной экспертизы нормативных правовых актов, имеющих отношение к регулированию банковской сферы, и

иных актов, разработанных Банком России, Межрегионального банковского совета при Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Общественной палаты РФ;

определение порядка и условий направления проектов нормативных правовых актов, разработанных Банком России, на предварительное обсуждение,

проводимое на заседаниях Межрегионального банковского совета и Общественной палаты РФ.

7. Разработан проект Типового регламента государственной регистрации и лицензирования юридических лиц в качестве банков, включающий ряд взаимосвязанных блоков: «Общие положения», «Типовые административно-

правовые меры, реализующиеся государственным органом (организацией)», «Типовые решения, принимаемые государственным органом (организацией)», «Правила документального оформления типовых административно-правовых процедур», «Условия, дозволения, ограничения и запреты», «Ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение административно-правовых процедур».

12

8.Предложены меры по оптимизации административных процедур санации

иработы с проблемными активами и негативными последствиями деятельности банков, выполняющих обязательства «проблемных» банков по обеспечению их платежеспособности. Указанные меры состоят в правовой регламентации условий обеспечения возврата направленных на развитие кредитных организаций государственных средств, мер ответственности кредитных организаций по условиям получения и распределения государственной поддержки, прав и обязанностей участников процесса санации, критериев отбора банков-санаторов и санируемых банков, проведения публичных процедур их выбора, а также привлечения частных инвесторов к процессам стабилизации банковской деятельности.

Теоретическая значимость исследования заключается в реализации комплексного подхода к выявлению особенностей административно-правового регулирования банковской деятельности, характерных для современного этапа ее развития, и разработке на данной основе предложений по совершенствованию форм и методов регулирования. Представляется, что содержащийся в работе теоретический материал, аналитические исследования, сделанные выводы дополняют научное знание об административно-правовом регулировании банковской деятельности и представляют интерес для дальнейшей научной разработки проблем в данной сфере.

Прaктическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные предложения и рекомендации могут быть использованы для совершенствования законoдательства Российской Федерации в сфере банковской деятельности, а также могут найти применение в нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и Банка России с целью уточнения и конкретизации их полномочий, в том числе в рамках оптимизации административных процедур в части санации, регистрации и лицензирования банков. Материалы диссертационного исследования также могут быть применены в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Банковское дело».

13

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические результаты исследования используются в учебном процессе, в том числе при разработке учебно-методических материалов по курсу

«Административное право», докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях: VI Международной научно-практической конференции «Теория и практика современной науки», г. Москва, 2012; IX

международной научно-практической конференции «Экономика, социология и право: новые вызовы и перспективы», г. Москва, 2012. Они также отражены в изданных автором 18 научных работах общим объемом 6 печ. л., в том числе монографии и 6 статьях, опубликованных в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, утвержденный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации.

Структура работы определяется целями и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов,

заключения, списка использованных источников и приложения.

14

Глава 1. Концептуальные основы административно-правового

регулирования банковской деятельности

§1.1. Банковская деятельность как предмет административно-правового регулирования

Современные условия способствуют тому, что банковская деятельность играет решающую роль в процессе накопления и эффективного распределения денежных средств для обеспечения финансовой стабильности страны.1 При этом в исследованиях отмечается, что банки в совокупности представляют собой систему, в рамках которой, с учетом установления единых правил ведения операций, осуществляется банковская деятельность. В законодательстве Российской Федерации совокупность организаций, имеющих право на осуществление указанной деятельности, также трактуется как «банковская деятельность». Банковская система представляет собой строго определенную законом структуру специализированных институтов особого рода, действующих в области кредитно-денежных отношений и имеющих особые права для осуществления банковской деятельности.2 Существующая тесная связь между банковской системой и банковской деятельностью позволяет соотносить эти понятия как форму и содержание.

В соответствии с Законом о банковской деятельности банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации

(банки и небанковские кредитные организации), а также представительства иностранных банков, имеющих право для получения прибыли осуществлять установленные банковские операции в соответствии со специальной лицензией Банка России. При этом банк обладает исключительным правом совершать

1Рождественская Т.Э. Банковское право. М. : Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. С. 9.

2Пыткина С.А., Зике Р.В. Генезис понятий «управление, регулирование, надзор» в банковской деятельности // Российское предпринимательство. 2013. №11(233). С. 37.

15

банковские операции по двум направлениям — привлечение во вклады денежных средств и их последующее размещение на условиях платности, возвратности и срочности. Небанковские кредитные учреждения правомочны совершать некоторые банковские операции, включая перевод денежных средств без открытия банковских счетов, и связанные с ними расчетные банковские операции.

Кроме того, согласно статьям 5 и 6 Закона о банковской деятельности указанные организации правомочны совершать операции с ценными бумагами и иные сделки. В частности, в соответствии с лицензией Банка России банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами как с платежными документами, так и с подтверждающими привлечение денежных средств документами. При этом небанковским кредитным организациям запрещено заниматься страховой, торговой и производственной деятельностью.

Учитывая установленные законодательством Российской Федерации особенности осуществления деятельности кредитными организациями, по мнению Ю.А. Кувшиновой,1 банковская система, с одной стороны, является системой национальных банковских и кредитных учреждений, действующих в рамках общего кредитно-денежного механизма для выполнения общественно значимых расчетных, кредитных и иных функций. С другой стороны, банковская сфера является системой экономических отношений, реализующихся в процессе взаимодействия «Центральный банк — коммерческие банки, Центральный банк

— небанковские кредитные учреждения, коммерческие банки — небанковские кредитные организации», а также в целях обеспечения воспроизводственного процесса. В результате данного взаимодействия формируется институциональная основа для организации денежного обращения в стране и осуществления банковской деятельности.2 Ведь банки и банковская деятельность, с одной стороны, представляют собой систему операций и сделок, направленных на

1Кувшинова Ю.А. Государственная политика регулирования банковской системы в условиях трансформационной экономики // Вестник Академии. 2012. №2. С. 41.

2Лаврушин О.И., Валенцева Н.И. Банковское дело.- М.: Кнорус, 2013. С. 102.

16

извлечение прибыли. С другой стороны, данная деятельность характеризуется предпринимательским характером кредитных организаций, целью получения прибыли. Следовательно, в современных условиях деятельность кредитных организаций трактуется как банковская деятельность, состоящая из множества элементов с отношениями и связями, образующими единое целое.

Однако в нормативных правовых актах Российской Федерации1 отсутствует определение понятия «банковская деятельность». При этом, анализируя положения Закона о банковской деятельности, следует отметить, что в них акцентируется внимание на определении именно банковских операций как основы банковской деятельности и денежного обращения. Отсутствие правовой определенности данной категории осложняется приравниванием к ней других терминов и словосочетаний, которые соотносимы с данным понятием (например,

деятельность кредитных организаций, деятельность банков). В результате это приводит к смешению понятий и появлению разных взглядов на одно и то же правовое явление2. Например, в научной литературе существует множество подходов к определению понятия «банковская деятельность» с экономической и юридической точек зрения.

Согласно экономическому подходу, Г.А. Тосунян считает, что предпринимательская деятельность и проведение банковских операций или других установленных лицензией действий кредитных организаций, а также деятельность Банка России в этой области являются основой именно банковской деятельности.3 По мнению Д.Г. Алексеевой, банковская деятельность является

1 О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред.от 12.10.2013) // Российская газета. № 27. 10.02.1996.; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 147-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 № 64-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

2Тимофеев К.Т. Кредитные организации в банковской системе РФ: гражданско-правовые проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.03 / Кирилл Тимофеевич Тимофеев. М., 2010. С. 299.

3Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть / под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 2013. С. 227.

17

«упорядоченной совокупностью систематически осуществляемых банками или небанковскими кредитными организациями как участниками единой банковской системы на основании лицензии (а для Банка России — Закона о Банке России)

банковских операций и сделок, направленных на извлечение прибыли».1

Однако, по мнению Г.Ф. Ручкиной и Я.А. Гейвандова,2 такой подход не в полной мере отражает сущность банковской деятельности, включая деятельность коммерческих юридических лиц, осуществляющих финансовые операции

(например, страхование, инвестиционную или биржевую деятельность и т.п.).

С позиции юридического подхода под банковской деятельностью нередко понимают установленную нормативными правовыми актами Российской Федерации (Законом о Банке России, Законом о банковской деятельности и иными актами) предпринимательскую деятельность кредитных учреждений и Банка России по осуществлению и проведению банковских операций.3

Сторонники данной точки зрения акцентируют внимание на практических действиях кредитной организации, а также функциях Банка России по нормативному регулированию банковской деятельности. Примечательно, что в Германии понятие банковской деятельности также трактуется через понятие

«кредитный институт», под которым понимается кредитная организация,

функционирующая как бизнес-предприятие и занимающаяся совершением финансовых операций.

Однако, по мнению Р.О. Ручкина,4 предлагаемое определение является спорным для его институционального закрепления в актах Российской

1Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право. М.: Юристъ, 2013. С. 24.

2Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование фондов денежных средств коммерческих организаций // Финансовое право. 2014. № 2. С. 58 – 69; Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2013. С. 21.

3Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2012. С. 227; Викулин А.Ю. Системообразующие понятия банковского законодательства Российской Федерации и их роль в деятельности кредитных организаций (финансово–правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.12 / Александр Юрьевич Викулин М., 1997. С. 145.

4Ручкин Р.О. К вопросу о понятии банковской деятельности и необходимости его законодательного закрепления [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения: 01.01.2017).

18

Федерации. Следуя предложенному подходу, в определении понятия «банковская деятельность» потребуется уточнить полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в части осуществления политики в банковском секторе экономики, а также действия зарубежных стран,

участвующих в определении условий международного сотрудничества.

Вместе с тем, анализируя деятельность банков и некоммерческих организаций, следует отметить, что она характеризуется рядом специфических свойств.

Во-первых, определяет посредством банковских операций социально-

экономическое и публичное значение кредитных организаций в качестве институциональной основы денежно-кредитной системы.1

Во-вторых, банковская деятельность является нестабильной, и это связано с тем, что большую часть привлеченных ресурсов необходимо вернуть клиенту кредитной организации по первому требованию. Конечно, условия депозита создают возможность кредитной организации управлять своей деятельностью и ресурсами, но все же она характеризуется нестабильным характером.2

В-третьих, работа банков тесно связана с клиентами и иными вовлеченными в нее субъектами, получающими оплату за предоставленные товары или оказанные услуги. При этом изменения платежеспособности в одной кредитной организации отражаются на расчетах с другими кредитными организациями и экономической системе страны в целом.

Учитывая многоаспектность банковской деятельности, полагаем возможным согласиться с утверждением Р.О. Ручкина о существовании ряда особенностей в части оказания банковских и других финансовых услуг кредитными организациями, прямо не запрещенных законом. Поэтому, по мнению ряда исследователей, понятие «банковская деятельность» следует определять шире, чем деятельность по совершению банковских операций. Ведь

1Выпуск в обращение банкнот и их изъятие из оборота происходят на основе кредитных операций, выполняемых в связи с хозяйственными процессами: под ред. О.И. Лаврушина. М.: «Финансы и статистика», 2010. С. 28 – 29.

2Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право. М., 2012. С. 46.

19

данные организации вправе осуществлять и иную не запрещенную законодательством Российской Федерации финансовую деятельность.1

Как отмечает Р.О. Ручкин, «банковская деятельность выходит за рамки рынка банковских услуг, тем самым расширяя возможности кредитных организаций для участия в денежно-кредитном обороте через увеличение объема предоставления различных финансовых услуг на рынке».2 Это значит, что банки имеют право укреплять свое экономическое положение как за счет увеличения диапазона предоставляемых банковских услуг, так и путем осуществления операций, например на фондовом рынке, в лизинговой сфере и т.д. В этой связи,

по мнению Р.О. Ручкина, банковскую деятельность целесообразно понимать как деятельность кредитного учреждения по предоставлению банковских и других не запрещенных законом финансовых услуг, которые связаны с привлечением и размещением денежных средств, а также денежными расчетами. Тем более что в настоящее время Банк России стал основным регулятором и субъектом контроля предпринимательской деятельности на финансовом рынке России.

Банковская деятельность как элемент банковской системы любого государства жестко регулируется, с одной стороны, государственными структурами, а с другой стороны — Банком России. Поэтому важно понять, что представляет собой административно-правовое регулирование данной сферы.

Необходимость в административно-правовом регулировании возникает в случае,

когда лицо выполняет свои административные обязанности, которые непосредственно направлены на охрану законных прав и интересов субъектов административного права.3 Цель административного воздействия заключается в том, чтобы с помощью специальных методов осуществить регулирование, в том числе в банковской сфере. При этом объектом административно-правового регулирования являются отношения власти – подчинения, где стороны находятся

1 Ручкин Р.О. К вопросу о понятии банковской деятельности и необходимости его законодательного закрепления // Банковское право. 2015. № 3. С. 62.

2Там же. С. 61.

3Демьянец М.В. Административная ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: Монография / М.В. Демьянец. – «ЮРКОМПАНИ», 2011. С. 53.

20

в юридическом неравенстве.1 Вся совокупность правовых функций, особенности функционирования субъектов и объектов административно-правового регулирования влекут за собой применение разнообразных методов и инструментов.2

Примечательно, что ни Закон о Банке России, ни Закон о банковской деятельности не дают определение понятий «банковское регулирование» в целом или «административно-правовое банковское регулирование» в частности. Кроме того, как отмечает А.П. Алехин,3 в научных исследованиях также отсутствует единый подход к использованию указанных понятий.

В широком смысле суть административно-правового регулирования банковской деятельности заключается в установлении общих правил поведения

(деятельности) участников отношений, возникающих в банковской сфере, органов власти и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. При этом задачами данного регулирования являются поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов, поддержка рыночных условий на банковских рынках и т.п. 4

В узком смысле административно-правовое регулирование банковской деятельности является функцией государственного управления5 или формой управленческой деятельности, осуществляемой органами государственной власти при помощи соответствующих административных или экономических методов

1 Осинцев Д.В. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия / Д.В. Осинцев. – Юридический мир. 2009. № 3. С.56.

2Хаманева Н.Ю. Административное право России / Н.Ю. Хаманева. -ТК Велби,- Изд-во Проспект, 2007. С. 390; Грицаенко P.A. Совершенствование административных процедур в банковской системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. 2011. № 2.

С.6.

3 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: ИКД «ЗерцалоМ», 2009. С. 12.

4Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т. / Отв. ред. Г.А. Тосунян.

М.: Юристъ, 2012. Т. 1. С. 283, 284.

5Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. Часть II. М.: ТЕИС, 2010. С. 7; Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / Под. ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. М.: Норма, 2012. С. 105; Административное право: под ред. Ю.Н. Старилова. М.: Норма: ИнфраМ, 2010; Административное право России / Д. Н. Бахрах. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010.

С. 66-67.