!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

71

направлениями развития экономики, каждая страна имеет и специфические черты, вызванные эволюцией регулирования национальных экономик. В качестве общих признаков следует выделить двухили трехуровневый подход к построению банковской системы, при котором первый уровень занимает центральный банк или аналогичный орган регулирования денежно-кредитной сферы и банковского надзора, второй и третий уровни — кредитные и финансовые учреждения, непосредственно удовлетворяющие потребности субъектов экономики в банковском обслуживании (финансовые посредники).

При этом на формирование банковских систем зарубежных стран оказали влияние, во-первых, исторический фактор: различный уровень и характер экономического развития требовал неодинакового подхода к вопросам регулирования банковской деятельности; во-вторых, политический фактор:

благоприятный режим банковского регулирования использовался как инструмент привлечения иностранных банков в национальную экономику и, как следствие,

увеличения притока иностранных капиталовложений; в-третьих, осуществление банковского надзора в зарубежных странах схоже только теоретическими этапами, но имеет свою специфику, инструменты и модели реализации. В

результате эти модели могут быть классифицированы по двум критериям:

субъектный состав и источник информации (схема 6).

Модели регулирования контроля (надзора) за банковской

деятельностью

По субъектному составу

Центральный банк

Смешанная

Независимый орган (организация)

Внешний аудит

Выездные проверки

Смешанные

Предоставление информации согласно законодательству страны

Мегарегулятор

Наднациональная

72

Схема 6 — Модели регулирования контроля (надзора)

за банковской деятельностью

В качестве критерия классификации методов контроля (надзора) за банковской деятельностью можно выделить четыре модели:

1)внешний аудит банка (Великобритания, Германия);

2)выездные проверки органов банковского контроля банков (США, Италия,

Франция, Япония);

3)сочетание внешнего аудита и выездных проверок (Канада);

4)установление жестких требований к публикуемой отчетности (Новая Зеландия).

Анализ субъектного состава позволяет выделить пять моделей регулирования контроля за деятельностью банков, осуществляемых на основе закрепления функций по надзору за следующими организациями:

1)центральным банком;

2)независимыми специализированными органами (организациями);

3)мегарегулятором;

4)несколькими уполномоченными органами и организациями;

5)уполномоченными субъектами единой наднациональной

(международной) системы.

В частности, в основе первой модели, преобладающей ранее в зарубежных странах, лежит административно-правовое закрепление за центральными банками особых прав в сфере регулирования и надзора за банковской деятельностью. Эта модель в настоящее время используется в развитии банковского сектора в Испании, Италии, Кипре.1

Основа второй модели — осуществление надзора (контроля) за деятельностью банков специализированными органами при участии министерства

1 Мищенко С.В. Современные подходы к реализации монетарной политики и регулированию финансовых систем // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2011. №3. С. 19.

73

финансов и центрального банка страны (США, Франция, Нидерланды).

Например, в США деятельность банков, которые зарегистрированы администрацией штата, контролируется надзорными службами штата при одновременном (в ограниченных формах) федеральном надзоре (контроле)

Совета управляющих Федеральной резервной системы, Федеральной корпорации страхования депозитов, Управления контролера денежного обращения (бюро министерства финансов, осуществляющее контроль за национальными банками),

Управления по надзору за сберегательными учреждениями и Национальной ассоциации кредитных союзов (надзор за деятельностью кредитных союзов).

Однако данный вид надзора может осуществляться только при наличии соглашения об исключении дублирования. Во Франции и Нидерландах надзор

(контроль) осуществляется в двух направлениях: обеспечение стабильности финансовых учреждений и правильность ведения бизнеса. К примеру, в

Нидерландах пруденциальный надзор за финансовыми институтами осуществляет Банк Нидерландов, а контроль за бизнесом обеспечивает Служба по финансовым рынкам.

Основой третьей модели (США, Канада, Италия, Франция, Япония,

Великобритания, в меньшей степени — Австрия и Германия) является совмещение результатов выездного контроля регулирующего органа и данных внешнего аудита, которые предусматривают контроль (надзор) за работой банков с помощью независимых специализированных органов, взаимодействия с министерством финансов и центральным банком. В Великобритании работающие на постоянной основе инспекторы отсутствуют, а проверки осуществляются работниками Банка Англии. В Германии выездное инспектирование проводится крайне редко, а в повседневной работе используются материалы внешних аудиторов. В США, Италии, Франции и Японии выездной контроль (надзор)

ориентирован на оценку качества капитала, эффективности менеджмента, уровня доходности и ликвидности, в связи с чем используется банковская документация,

материалы внутреннего и внешнего аудита, результаты встречи с персоналом банка.

74

Четвертая модель основана на мегарегулировании и создании мегарегулятора финансовых услуг (Швеция, Великобритания, Австрия, Германия,

Эстония, Латвия, Венгрия, Мальта, Япония, Китай, Казахстан, Южная Корея,

Сингапур и другие страны). При этом основной ее принцип заключается в тождественности предмета регулирования и контроля любой финансовой услуги вне зависимости от того, кем она оказывается (банками, инвестиционными фондами, брокерами).1 В той или иной мере модель мегарегулирования реализуется в 56 государствах (например, путем единого или интегрированного надзора, с помощью организации-мегарегулятора для всего финансового сектора,

с помощью централизованного агентства по надзору). При этом за последние 25

лет 39 стран из 70 с наиболее крупными финансовыми рынками перешли к ней.2

Цель данной модели — минимизировать системные риски и обеспечить стабильность финансовой системы, повысить уровень ее прозрачности,

защищенности интересов инвесторов и вкладчиков.

Анализируя опыт зарубежных стран в сфере перехода на модель мегарегулирования, необходимо отметить, что первый институт мегарегулятора появился в 1986 году в Норвегии, в 1988 году — в Исландии и Дании, в 1991 году

— в Швеции. Среди крупных развитых стран на путь создания мегарегулятора встали Великобритания (с 1998 года) и Германия (с 2002 года).3 Не получило поддержки предложение о переходе к мегарегулятору в США. При этом в указанном направлении проведено перераспределение надзорных функций. Так,

по Закону Додда-Фрэнка («Dodd-Frank Act»), в 2010 году Межведомственный Совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council) был уполномочен координировать действия регуляторов, а также была повышена роль ФРС в надзорном процессе.

В мировой практике сложились две основные модели построения

1Цыганов А.А., Бумбаджи Я. Международный опыт интегрированного финансового надзора// Финансовая аналитика: Проблемы и решения. 2012. №43. С.12.

2Юдина И.Н. Роль центральных (национальных) банков как регуляторов финансовой стабильности: уроки кризисов // Сибирская финансовая школа. 2012. №1. С. 91.

3Хандруев, А. Интегрированный надзор //Прямые инвестиции. №4 (132). 2013. С.28.

75

мегарегулятора. В рамках первой модели (Великобритания — до 1987 года,

Ирландия, Сингапур) создается единый мегарегулятор для всего финансового сектора, в роли которого выступает центральный банк страны или специально созданный орган. Так, в 1998 году в Великобритании Банк Англии большинство своих полномочий передал Службе, контролирующей сектор финансовых услуг

(FSA — Financial Services Authority). Однако координация действий Казначейства, FSA и Банка Англии оказалась неэффективной и привела к развалу института мегарегулятора. Тем не менее, создание эффективной системы мегарегулирования в Великобритании на этом не остановилось. В результате реформирование было осуществлено по принципу «твин пикс».1 Так, в 2011–2012 годах произошло реформирование институциональной среды в данном направлении и были созданы:

Комитет по финансовой политике;

Управление пруденциального (государственного управления банковскими рисками) регулирования (Prudential Regulation Authority), подконтрольное Банку Англии;

Управление финансового поведения (Financial Conduct Authority), за которым закреплены надзорные функции.

Особого внимания заслуживает опыт Ирландии, особенность которого в сфере создания мегарегулятора заключается в изменении организационных форм надзора и управления финансовым сектором: единый надзорный орган создавался внутри структуры центрального банка на основе его надзорного блока.

Мегарегулятором, оставаясь неотъемлемой частью Центрального банка Ирландии, является Совет Директоров, который назначается Министерством финансов страны, тем самым обеспечивается его независимый статус.

Вторая модель (ФРГ, Франция) создается на основе «твин пикс» (от англ. Twin Peaks — «две вершины»), когда один регулирующий орган обеспечивает пруденциальный надзор и выставляет требования к объему капитала, в то время

1 Там же. С.28.

76

как другой регулирующий орган контролирует поведение участников рынка

(текущий надзор).

Обращаясь к мировой практике, можно говорить о том, что с момента решения о введении мегарегулятора до момента появления мегарегулятора проходит примерно 10-15 лет. За это время создаются предпосылки мегарегулирования, проводится стандартизация регулирования финансовых посредников различных типов, унификация технологий привлечения инвестиционных средств, унификация надзора. И только после создания данной основы осуществляется постепенная централизации функций регулирования и надзора.

Кроме того, проанализировав сложившуюся мировую практику, важно отметить, что чаще всего в качестве мегарегулятора выступает специально созданный орган. Типовой институт в этом качестве, — если тут уже можно говорить «типовой», — это юридическое лицо в специальной организационно-

правовой форме (организация публичного права и т.п.), которая сочетает функции регулирования (правоустановления) и надзора (правоприменения) на финансовом рынке. При этом мегарегулятор является независимым неправительственным органом, финансируется в большинстве случаев из внебюджетных источников и не обладает правом законодательной инициативы. Это коллегиальный орган,

ответственный перед органами исполнительной власти, но не находящийся в их подчинении. Такой подход исключает вмешательство в его деятельность управленческих органов государства.

Пятая модель, используемая Банком международных расчетов (БМР), штаб-

квартира которого находится в Швейцарии и ЕС, имеет название международной или наднациональной. Ее управленческие субъекты посредством издаваемых директив оказывают существенное влияние на банковский сектор государств-

членов (Приложение 8). Ведь в результате глобализации банковского сектора и оказываемых им услуг за пределами конкретной страны потребовалось упорядочение национальных норм, положений и нормативных актов для

77

определения «единых» правил осуществления деятельности.1 Поэтому, несмотря на активное развитие национальных банковских систем, в рамках Евросоюза с

2014 года создан единый европейский механизм управления и контроля за банковской деятельностью, регулирующий функционирование особо крупных кредитных организаций еврозоны 19 государств — членов ЕС и переданных Европейскому центральному банку. При этом государства — члены ЕС, которые не входят в еврозону, могут принять добровольное участие в реализации данного механизма. Кроме того, в Европейском Союзе существует специальное агентство

— Европейское учреждение по банковскому надзору, действующее на основании Постановления Совета ЕС и Европарламента 1093/2010 от 24 ноября 2010 г.2

Следует отметить, что на момент формирования единого европейского административно-правового механизма управления банковской деятельностью и контроля за ее осуществлением существовала необходимость конвергенции примерно сорока регулирующих и надзорных структур, имеющих смешанную компетенцию и степень ответственности.3 В результате была предложена четырехуровневая система законодательного регулирования банковской деятельности с соответствующей системой органов, ответственных за реализацию полномочий в конкретном направлении (схема 7).

1Комарова К.А. Эволюция системы банковского регулирования в странах Европы влияние финансового кризиса//Экономические науки. 2012. №88. С.210.

2Семкин А.А. К вопросу о структуре банковской системы в Российской Федерации и зарубежных странах [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения: 05.05.2017).

3Линников А.С. Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в Европейском союзе. М.: Статут, 2009. С.15.

78

Определение и принятие рамочных принципов и общих норм глобального характера посредством стандартных законодательных процедур, а также решений о необходимом законодательном регулировании с последующим обсуждением с заинтересованными сторонами и оформлением принятых решений на уровне директивного регулирования.

Детализация рамочных норм, принятых Еврокомиссией. При этом Комитеты на своем уровне принимают решения по реализации принятых Комиссией рамочных нормативных актов.

Выработка общих стандартов среди органов государств - членов ЕС для осуществления последовательного проведения в жизнь норм, принятых на первом и втором уровнях, а также обмен надзорной информацией, упорядочение методов осуществления надзора.

1)Европейская комиссия; I уровень 2)Европейский парламент;

3)Европейский комитет министров финансов.

1)Европейский банковский комитет;

2)Европейский комитет по ценным бумагам;

3)Европейский комитет по страхованию и пенсионному II уровень обеспечению в государствах - членах ЕС;

4)Комитет по финансовым конгломератам;

5)Европейский комитет регулирования фондового рынка.

1)Комитет европейских органов банковского надзора;

2)Комитет европейских органов регулирования рынка III уровень ценных бумаг;

3)Комитет по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением в государствах - членах ЕС.

Исполнение принятых ранее решений и правовых актов, а также проверка последовательности применения законодательства Евросоюза.

на основе действий Европейской комиссии в сотрудничестве с регулирующими органами государств - членов ЕС и частным сектором.

IV уровень

Европейская комиссия в сотрудничестве с государствами - членами, представителями частного сектора и

комитетами третьего уровня регулирования.

Схема 7 — Четырехуровневая система банковского регулирования ЕС

Представленная система административно-правового регулирования банковской деятельности одобрена и утверждена Европейским советом 23 марта

2001 г.1 Следует отметить, что компетенция указанной четырехуровневой структуры формируется на первом уровне и последовательно спускается на четвертый уровень. При этом на каждом уровне определены выполняемые функции, а также права и обязанности. Тем самым обеспечивается отсутствие дублирования полномочий между уровнями. К сожалению, этого нельзя сказать об отечественной системе регулирования банковской деятельности.

Анализируя опыт государств ЕС в сфере административно-правового регулирования банковской деятельности, стоит отметить, что прямой надзор и регулирование Европейского центрального банка применяются только в отношении «важных» банков. В отношении других банков основная часть

1 Резолюция Европейского совета от 23 марта 2001 г. «О более эффективном регулировании рынка ценных бумаг в Европейском союзе» (Resolution of the European Council of 23 March 2001 on more effective securities market regulation in the Europian Union) // Official Journal. C 138. 2001. 11 May. P. 1 - 2.

79

надзорных полномочий остается в ведении национальных контролирующих органов, которые вправе применять риск-ориентированный надзор (надзор за кредитными, операционными, рыночными рисками, риском потери ликвидности).

Вместе с тем Европейский центральный банк может отнести банк к числу

«значимых» и в том случае, если этот банк имеет дочерние банки более чем в одном государстве — участнике еврозоны и его трансграничные активы

(пассивы) составляют долю более 20% в совокупных активах (пассивах).

Соответствие даже одному из этих признаков способствует признанию банка

«важным». Деятельность других банков контролируется и регулируется национальными органами. Однако Европейский центральный банк имеет полномочия осуществлять регулирование и контроль (надзор) за банковской деятельностью в качестве высшей инстанции. При этом прямое вмешательство Европейского учреждения по банковскому надзору в деятельность национальных надзорных органов допустимо только в случаях, если несколько национальных надзорных органов не могут согласовать способ и порядок регулирования финансового рынка или если национальный надзорный орган нарушает европейское законодательство.

Интересно, что единое регулирование на территории еврозоны заключается в совокупности единого механизма банковского надзора с единым механизмом ликвидации, действующим с 1 января 2015 г. Кроме осуществления банковского надзора, данный механизм предусматривает осуществление упорядоченной ликвидации или санации несостоятельных европейских банков (применяется автоматически ко всем государствам — участникам единого механизма банковского надзора). Эти два механизма в настоящее время составляют основу европейского банковского союза. 1

Следует отметить, что созданная в ЕС модель управления и контроля за деятельностью банков представляет собой систему мегарегулирования ЕС,

которая осуществляет свои функции на надгосударственном и государственном

1 Baring A. Wir reden von einem Europa, das es gar nicht gibt // Focus. 2013. 30 May. P. 26.

80

уровнях.1 Вместе с тем финансовый кризис показал, что используемые ранее подходы к административно-правовому регулированию недостаточно эффективны, а регуляторные требования нуждаются в усилении. Так, по данным

Morgan Stenley, манипуляции крупнейших банков Европы и США со ставками и индексами, сокрытие информации и прочие нарушения привели ряд игроков к существенным штрафам (с 2009 года только в США банки заплатили более 98

млрд евро штрафов, в Европе совокупная сумма штрафов составила 76 млрд евро)

инанесли ущерб репутации. Поэтому в последние годы на европейском банковском рынке возник ряд новых тенденций регулирования банковского сектора:

определение условий для четкой специализации банков в целях их группировки на рисковые структуры, осуществляющие агрессивную политику с более высоким доходом, и стабильные структуры с невысокой маржей;

ужесточение условий функционирования банковского сектора для поддержания соответствия требованиям регулятора;

активное управление ресурсами, вызванное увеличением стоимости капитала и необходимостью повышения эффективности использования имеющихся ресурсов;

переход на клиентоориентированную модель, отбор наиболее ценных клиентов вместо масштабного расширения клиентской базы. Активное использование больших массивов данных и цифровых технологий. Причем именно повышение требований способствует развитию банковского сектора и внедрению инновационных технологий;

кодификация в едином документе норм и правил, регламентирующих осуществление банковской деятельности.

Всвязи с этим проведенное исследование опыта банковского регулирования

иконтроля (надзора) способствует более четкому представлению институциональной структуры современного регулятивного и надзорного процесса в зарубежных странах. Применение их опыта управления банковским

1 Report by Jacque de Larosiere Group on 25 February 2009. P. 45. Para. 153.