!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

21

регулирования.1 Так, по мнению Г.А. Тосуняна, в части отношений государственных органов (Правительство Российской Федерации, Минфин России и т.д.) и кредитных учреждений оно реализуется, например, посредством нормативного правового регулирования, государственной координации стратегических направлений развития финансового сектора, разработки рекомендаций и т.д.2 Однако, по мнению Т.Г. Тимаковой, административно-

правовое регулирование банковской деятельности не стоит противопоставлять государственному управлению, осуществляемому посредством системы органов исполнительной власти, которые не имеют права прямо вмешиваться в деятельность кредитных учреждений (ст. 56 Закона о Банке России).3 Однако путем установления норм и правил государство осуществляет косвенное

(опосредованное) управление данными кредитными организациями. Соглашаясь с указанной позицией, Ю.М. Козлов отмечает, что различие между государственным управлением банковской деятельностью и ее административно-

правовым регулированием в значительной степени является условным.4 В

частности, М.В. Рыбакова акцентирует внимание на целесообразности использования термина «регулирование». Хотя это не означает полного отказа от управления.5

Следовательно, административно-правовое регулирование банковской деятельности, во-первых, представляет собой систему воздействия государства на

1Тосунян Г.А., Актуальные проблемы банковского и смежного законодательства: Выпуск 1 М.: ЗАО ОлимпБизнес», 2011. С. 29; Административное право в схемах и определениях / Д.М. Овсянко, Мво образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. юридическая акад. . – 5е изд., перераб. и доп . М: Юристъ, 2009. С. 35.

2Тосунян, Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы / Г.А. Тосунян. - М.:Дело Лтд. 2013. – С. 58.

3Тимакова Т. Г. О государственном регулировании форм безналичных расчетов в России // Банковское право. 2013. № 6. - С. 53-59.

4Алехин, А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: ИКД «Зерцало–М», 2009. –

С. 204

5Рыбакова С.В. Теоретико-правовые основы банковского надзора в России // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Материалы междунар. науч.практ. конф. (24-25 апр. 2013 г.). Саратов, 2013. Ч. II. С. 100; Старилов Ю.Н. Модернизация административнопроцессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности // Юридическая техника. 2015. № 9.

22

банковскую сферу. Так, Н.Ю. Ерпылева акцентирует внимание на регулировании данной сферы государственными органами и негосударственными саморегулируемыми организациями с помощью системы специфических правил,

ограничивающих банковскую активность и банковские операции.1

Во-вторых, его сущность заключается в издании нормативных правовых актов, регулирующих данную деятельность. Подтверждая это, Г.П. Толстопятенко и Е.А. Рыжкова обращают внимание на то, что «под регулированием банковской деятельности понимается разработка и издание уполномоченными органами правовых актов, определяющих условия, структуру и способы осуществления банковского дела».2 Дополняя указанное, И.С. Попова считает, что сочетание нормотворческой и индивидуально-властной деятельности субъектов административно-правового регулирования является особенностью данной сферы.3 При этом индивидуально-властная деятельность данных субъектов заключается в осуществлении контроля и надзора за банковской деятельностью.4

Например, в использовании Банком России методов контроля и надзора за деятельностью банков.5

Рассматривая контроль и надзор в качестве инструментов, позволяющих определить степень исполнения норм права, необходимо отметить, что контролирующие структуры ориентированы на оценку деятельности поднадзорных структур на основе законности ее осуществления.6 При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную и иную самостоятельную

1Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право. М., 2014. С. 46.

2Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. М.: Издательский дом «Камерон», 2014. С. 257.

3Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, ИнфраМ, 2011.

4Борисова Е.В. Банковское регулирование в системе финансового права // Российское правосудие. 2014. №2(94). С. 93-101.

5Рыбакова С.В. Правовое регулирование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций: автореф. … дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Светлана Викторовна Рыбакова.

Саратов, 2001. С. 103.

6Казакбиева, Л.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансовоправовая категория: Автореф. дис. ... канд. юрид. Наук / Л.Т. Казакбиева. М., 2004. С. 9.

23

деятельность не допускается1.

Анализ функции надзора (контроля) за осуществлением банковской деятельности свидетельствует о том, что ключевое значение в этом отведено Банку России, реализующему данную функцию в отношении кoммерческих банков и иных кредитных организаций. Интересно, что в рамках контроля

(надзора) за деятельностью кредитных организаций он оценивает эффективность их деятельности и финансовую устойчивость. При этом М.М. Прошунин акцентирует внимание на том, что осуществление надзора (контроля) и

регулирования банковской деятельности Банком России влияет на состав и структуру банковской системы соответственно2.

Поэтому в части исследования правовой сущности надзора (контроля) за банковской деятельностью большинство ученых едино в том, что он является в большей степени деятельностью Банка России по обеспечению соблюдения кредитными организациями требований, установленных нормативными правовыми актами. Данный подход наиболее близок к нормативному подходу,

предполагающему разграничение управления и контроля за банковской деятельностью на уровне федерального законодательства.

Примечательно, что А.А. Тедеев рассматривает контроль (надзор) за банковской деятельностью в качестве составной части административно-

правового регулирования данной сферы3. Дополняя данный подход,

С.Ю. Бабенкова определяет надзор как многомерную систему контроля для регулирования деятельности участников банковской системы, их банковских операций и сделок.4 При этом Е.Ю. Грачева акцентирует внимание именно на

1 Максимов М.В. Особенности правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / М.В.

Максимов. М., 2002. С. 9.

2Прошунин М.М. Финансово-правовые вопросы организации финансового мониторинга // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. № 6 (2).

3Тедеев А.А. Банковское право в схемах и таблицах с комментариями. М.: Изд-во ЭКСМО, 2010. С. 25; Банковское право / под ред. Д. Г. Алексеевой, С.В. Пыхтина. М. : Издательство Юрайт, 2013. С. 345.

4Бабенкова С.Ю. Совершенствование банковского надзора на основе мегарегулирования // Автореф. дис. …. канд. эконом. наук. М., 2013. С. 7.

24

регламентированной нормами права проверке соблюдения законности действий субъектов при осуществлении контроля (надзора) за банковской деятельностью1.

В рамках данного подхода, по мнению М.М. Саканяна, административно-

правовое регулирование банковской деятельности включает три направления:

банковское (пруденциальное) регулирование, ориентированное на разработку надзорных директив для кредитных организаций;

банковский (пруденциальный) надзор, осуществляемый в рамках анализа финансового положения и выполнения кредитными организациями нормативов и положений;

антикризисное управление и финансовое оздоровление, устанавливающее контроль и управление неплатежеспособными финансовыми организациями 2.

Дискуссионность рассмотрения контроля за банковской деятельностью как части административно-правового регулирования данной сферы заключается в том, что, с одной стороны, контроль (надзор) за банковской деятельностью предполагает проведение оценки соответствия деятельности кредитных организаций установленным нормативным требованиям. С другой стороны, к

нарушителям законодательства Российской Федерации применяются меры воздействия и наказания в административном и судебном порядке, которые не используются при административно-правовом регулировании банковской деятельности. Основанием для привлечения субъекта к административной ответственности является наличие состава правонарушения, обязательных его элементов. Если отсутствует хотя бы один из элементов состава, то это исключает наличие деяния, и субъект не привлекается к административной ответственности.

Состав правонарушения не связывается с применением мер воздействия

(например, штрафа). Только наличие самого факта нарушения кредитной организацией требований закона или предписаний Банка России служит основанием для применения в отношении нее принудительных мер воздействия

1Грачева Е.Ю. Страховой и банковский надзор // Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. М., 2004. С.185.

2Саканян М.М. Современные подходы регулирования банковской деятельности// Проблемы современной экономики. 2010. № 2 (34). С. 286.

25

(штрафа). В качестве субъектов административной ответственности согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (далее

— КоАП РФ) выступают кредитные организации и должностные лица. Но административной ответственности присущи свои особенности. Субъект правонарушения не может быть привлечен к административной ответственности,

если истекло два месяца со дня совершения им противоправного действия

(бездействия).

Если со дня совершения кредитной организацией нарушений из перечисленных в частях 1 и 2 статьи 74 Закона о Банке России прошло 5 лет, то она не может быть привлечена к ответственности Банком России. Но у Банка России имеется возможность обратиться с иском в суд о взыскании с кредитной организации штрафов или применении других санкций, не позднее 6 месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в частях 1 и 2 статьи 74 Закона о Банке России. 1

Лицо, совершившее административное правонарушение и подвергшееся административному наказанию, считается подвергнутым этому наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, и только по истечении данного срока лицо признается не подвергавшимся административному наказанию. В этой связи, по мнению диссертанта, штраф не является административным наказанием. Это финансовая санкция, мера финансово-правовой ответственности. Поэтому административная ответственность и ответственность, предусмотренная в соответствии со статьей 74 Закона о Банке России, являются разными юридическими категориями, которые нельзя отождествлять.

Финансово-правовая ответственность характеризуется следующими признаками:

наступает вследствие нарушения только банковского законодательства;

только кредитные организации являются ее субъектами;

не учитывается наличие вины субъекта;

1 Пыхтин C.B. Лицензирование банковской деятельности в Российской Федерации. – М., 2005.

26

применяется во внесудебном порядке только Банком России для регулирования деятельности кредитной организации.

При этом процесс привлечения к административной ответственности кредитных организаций имеет ряд противоречий правового характера. Анализ действующего законодательства Российской Федерации свидетельствует о коллизионности некоторых его положений. В частности, в КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление торговой, производственной или страховой деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ), нарушение нормативов и иных обязательных требований (ст. 15.26 КоАП РФ), а также неисполнение предписаний (ст. 15.36 КоАП РФ).1 В то же время коллизионность составов правонарушений заключается в том, что выделение материальной, уголовной,

гражданско-правовой, административной и дисциплинарной ответственности может привести к привлечению организации за одно и то же нарушение по различным основаниям (таблица 1).2 Это подтверждается несогласованностью норм, указанных в статье 15.26 КоАП РФ и статье 74 Закона о Банке России. В

связи с этим целесообразно исключить из текста статьи 74 указанного Федерального закона перечень мер административной ответственности кредитных организаций при соответствующем раскрытии сущности данных мер в статье 15.26 КоАП РФ.

Помимо проблем в классификации типов ответственности кредитных организаций, можно выявить проблемы терминологические. Например,

наблюдается терминологическая коллизия таких определений, как «банк» (узкое по своей сути) и «кредитная организация» (более широкое) в статье 15.26 «Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности» КоАП РФ.

Название статьи в данном случае определяет, что субъектов административного правонарушения может быть только два: банк или банковская кредитная организация. Однако в содержании статьи используется более широкий

1Парламентская газета. № 32, 01-07.07.2011.

2Кальней М.Г. О применении санкций к кредитным организациям // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2007. № 3.

27

подход, согласно которому субъектом данного вида административного правонарушения могут выступать кредитные учреждения в целом.1 Поэтому юридически грамотнее и целесообразнее изложить название статьи 15.26 КоАП РФ следующим образом: «Нарушение законодательства о деятельности кредитных организаций».

Таблица 1. Виды юридической ответственности

Орган

Вид

Сфера ответственности

(организация),

Формы реализации

привлекающий к

ответственности

Административная

Вид юридической

ответственности

Административные

Предупреждение,

субъектов Российской Федерации.

комиссии,

суды,

арест и т.д.

граждан,

должностных

лиц,

административный

юридических

лиц

за

совершенное

органы внутренних

штраф,

лишение

административное

правонарушение.

дел, таможенные

специального

права,

Устанавливается

КоАП

РФ и

органы и т.д.

конфискация,

соответствующими

законами

административный

Гражданскоправовая

Система

мер

имущественного

Суд,

Полное возмещение

характера,

принудительно

административный

вреда, штраф

применяемых

к

нарушителям

орган

гражданских прав и обязанностей с

целью

восстановить

положение,

существовавшее до правонарушения.

-

Применяется за нарушение трудовой

Уполномоченные

Замечание,

выговор,

Дисциплинар ная

и служебной дисциплины

должностные лица

увольнение

о

предупреждение

неполном

должностном

соответствии,

Уголовная

Вид юридической ответственности,

Суд

Лишение свободы,

заключающийся в ограничении прав

исправительные

и свобод лиц, виновных в

работы, конфискация

совершении преступления,

имущества и т. п.

предусмотренного Уголовным

кодексом РФ.

1 Джафаров Н.К. Банковское правонарушение как основание юридической ответственности // Закон и право. 2011. № 5.

28

	Обязанность работника возместить в	Администрация	Возмещение ущерба
	установленном порядке и в	предприятия,
	определенных размерах	учреждения,
Материальная	имущественный ущерб,	организации
	причиненный по его вине
	предприятию (организации) в
	результате ненадлежащего
	исполнения им своих трудовых
	обязанностей. Вопросы
	материальной ответственности
	регулируются Трудовым кодексом
	РФ и рядом других нормативных
	актов

Кроме того, в соответствии с Законом о Банке России на кредитное учреждение налагается штраф за нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации и предписаний Банка России, непредставление информации и т.д. (ст. 74 Закона о Банке России). При этом согласно КоАП РФ также возможно наложение штрафа за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Сравнительный анализ норм,

закрепленных в КоАП РФ и Законе о Банке России (таблица 2), свидетельствует о существовании отличий в установлении ответственности за нарушение административно-правовых норм, регулирующих банковскую деятельность.

Таблица 2. Сравнительный анализ положений КоАП РФ и Закона о Банке России, регламентирующих ответственность в банковской сфере

Признак			Положения КоАП РФ				Положения Закона о Банке России
Способ	выражения		размер штрафа выражается в				установлена	зависимость	штрафа от
денежного взыскания			рублях				минимального размера		уставного
							капитала
Субъект — получатель			суммы денежных взысканий				суммы	денежных	взысканий
сумм	денежного		перечисляются			в	перечисляются в Банк России
взыскания			государственный бюджет
Размер	максимального		максимальный		размер		не более 1% минимального размера
штрафа			взыскания	с	кредитного		уставного	капитала	кредитного
			учреждения в размере 50 000				учреждения
			рублей (ст. 15.26 КоАП РФ).
Процедура			административный штраф за				Штрафные	санкции	за данные
привлечения		к	нарушение законодательства				нарушения налагаются на кредитные
административной			о банках	и	банковской		учреждения Банком России
ответственности			деятельности	налагается		на
кредитных			кредитное	учреждение		в

	29
организаций	соответствии со ст. 23.1
	КоАП РФ только в судебном
	порядке (ст.15.26 КоАП РФ)

Относительно различий в размере максимального штрафа следует отметить,

что в соответствии со статьей 11 Закона о банковской деятельности минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемого банка на день подачи ходатайства о государственной регистрации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций устанавливается в сумме 300 миллионов рублей. Тем самым предусмотренные КоАП РФ размеры взысканий существенно меньше и не соизмеримы со взысканиями согласно Закону о Банке России, а их размеры не ощутимы для кредитных учреждений и не способны выступать стимулом для соблюдения административного законодательства Российской Федерации.

Как поясняет М.В. Демьянец, происходит нарушение процедур привлечения к административной ответственности кредитных учреждений и пренебрежение принципом законности юридической ответственности1. А.Я. Курбатов2 делает акцент на том, что в части субъектов административного воздействия существуют противоречия между Законом о Банке России и КоАП РФ. Например, указанным Законом в качестве субъектов административного воздействия определены кредитные организации — юридические лица. Вместе с тем по КоАП РФ к ответственности могут быть привлечены физические и юридические лица (п. 2 ст.

2.10КоАП РФ).

Вто же время, в статье 2.10 КоАП РФ обозначен особый статус юридического лица как субъекта административной ответственности. Однако,

учитывая, что юридическое лицо не может осуществлять свою деятельность без должностных лиц, то его ответственность можно рассматривать как фикцию.

Следовательно, правомерно привлекать к административной ответственности

1Демьянец М.В. Административная ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: монография. М.: «ЮРКОМПАНИ», 2011.- С. 98.

2Курбатов А.Я. Административная ответственность кредитных организаций: разрешение противоречий между законом о банке России и КоАП РФ // Банковское право. 2012. № 4.

30

лишь то должностное лицо, чья вина установлена и дана правовая оценка его действиям как представителя юридического лица.

Кроме того, отдельного внимания заслуживает роль Банка России в осуществлении контрольно-надзорной деятельности и привлечении к юридической ответственности кредитных организаций. Банк России — это одновременно и орган административно-правового регулирования банковской деятельности, и орган контроля (надзора) за ее осуществлением, и основной акционер ПАО «Сбербанк России». При этом одновременное выполнение указанных функций и участие Банка России в капитале ПАО «Сбербанк России» противоречит статье 8 Конституции Российской Федерации,1 согласно которой гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности.

Хотя осуществление надзора (контроля) за банковской деятельностью должно быть подчинено указанному принципу конкуренции и осуществляться равноудаленно от кредитных организаций.

Следовательно, существует противоречие между интересами учредителя и органа, осуществляющего административно-правовое регулирование банковской деятельности и контроль (надзор) в банковской сфере. В зарубежном опыте отсутствуют аналогичные примеры выполнения государственным банком функций регулятора и учредителя в банковской сфере. Хотя результаты проведенного социологического исследования уровня чувствительности граждан к изменениям в банковской сфере свидетельствуют о том, что 97,5%

респондентов отдают предпочтение банкам с государственным участием (рис. 1).2

1Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31, ст. 4398.

2Социологический опрос 160 респондентов на тему: «Исследование уровня чувствительности граждан к изменениям в банковской сфере», проведенный в октябре 2017 г. с использованием интернет-опросника «Anketolog.ru» Института Общественного Мнения «Анкетолог».