!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание
.pdf170 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
ничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в уста новленной сфере деятельности.
Роспотребнадзор осуществляет контроль за деятельностью террито риальных органов Службы и подведомственных организаций.
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздрав надзор), осуществляет деятельность на основании Положения о данной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 (ред. от 27 декабря 2014 г.). Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контро лю и надзору в сфере здравоохранения. Находится в ведении Минздрава России. Осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Данная Служба осуществляет государственный контроль посредст вом проведения проверок. При этом он подразделяется в зависимости от особенностей правил, требований к видам деятельности, относительно которых данный контроль установлен.
При государственном контроле:
а) соблюдения субъектами обращения медицинских изделий провер ется соблюдение правил в сфере обращения медицинских изде лий; выдача разрешений на ввоз на территорию РФ медицинских изделий в целях их государственной регистрации; проводится мониторинг медицинских изделий;
б) качества и безопасности медицинской деятельности проверяется
соблюдение органами государственной власти РФ, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, медицинскими организациями и фармацевтическими организациями, а также индивидуальными предпринимателями, осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятель ность, прав граждан в сфере охраны здоровья;
в) за соблюдением стандартов, технических условий на продукцию медицинского назначения; производством, оборотом и порядком
использования изделий медицинского назначения; г) за проведением доклинических и клинических исследований
лекарственных средств, а также качеством, производством ле карственных средств, изготовлением лекарственных препаратов, хранением, перевозкой, ввозом на территорию РФ, рекламой, отпуском, реализацией, уничтожением лекарственных средств, применением лекарственных препаратов;
д) за соблюдением стандартов качества медицинской помощи;
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
171 |
е) за реализацией программ модернизации здравоохранения субъектов РФ и программ модернизации федеральных государственных организаций, оказывающих медицинскую помощь.
Служба проводит мониторинг безопасности лекарственных пре паратов, находящихся в обращении на территории РФ, производства лекарственных средств и медицинской техники, связанной с оборотом наркотических и психотропных веществ.
Контрольно-надзорные полномочия реализуются Службой в про цессе лицензирования отдельных видов деятельности, отнесенных к ее компетенции (медицинской, фармацевтической, производству лекар ственных средств и медицинской техники; разрешений на применение новых медицинских технологий; проведение клинических исследований лекарственных средств).
Служба выдает разрешения на ввоз в РФ и вывоз из нее лекарствен ных средств. Контроль и надзор осуществляется Службой и при ведении ею государственного реестра лекарственных средств и изделий меди цинского характера; перечня организаций здравоохранения, имеющих право проводить клинические исследования лекарственных средств.
Служба выдает разрешение на применение новых медицинских технологий; на транзит через территорию Российской Федерации силь нодействующих веществ, не являющихся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ; выдает сертификат на право ввоза (вывоза) наркотических, психотропных веществ и их прекурсоров.
Служба осуществляет проверку деятельности организаций здра воохранения, аптечных организаций, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, других организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоох ранения. Для этого она наделена правом беспрепятственного доступа в любое предприятие - производитель лекарственных средств, изымать их образцы; снимать копии документов, необходимых для проведения контроля производства и качества лекарственных средств, а также запрещать производство лекарственных средств в случаях, предусмот ренных нормативными правовыми актами.
Медико-социальные элементы сочетаются в осуществлении Служ бой контроля за порядком производства медицинской экспертизы, установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; порядком организации и осуществления медико-соци альной экспертизы, а также за осуществлением судебно-медицинских
исудебно-психиатрических экспертиз.
Всубъектах РФ нет единообразия в формах органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья. В субъекте имеется такой орган в виде
министерства; департамента; главного управления; управления; отдела здравоохранения и др. Он действует на основании утвержденного выс-
172 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
шим должностным лицом Положения, оформляющего его в качестве
самостоятельного субъекта права.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья в общей форме определены Законом об охране здо ровья. Как уже отмечено, они подразделены здесь на два вида: а) полно мочия, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ Российской Федерацией; б) полномочия органов государст венной власти субъектов РФ. С учетом этого определены особенности нор мативного правового регулирования и организации их осуществления. П
этом не разграничены полномочия между органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ. По Закону об охране здоровья формирование структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих установленные ст. 16 полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности относится к полномочиям органов государ ственной власти субъекта РФ. Исходя из их характера и сопряженности с полномочиями Минздрава России они входят в сферу практической реализации органов исполнительной власти субъектов РФ и могут быть закреплены в положениях о них. Но ведь органами государственной вла сти субъекта РФ являются законодательные (представительные) органы государственной власти, понятие которых не тождественно понятию органов исполнительной власти. В соответствии с действующим зако нодательством органы исполнительной власти субъекта формируются его высшим должностным лицом, хотя субъекты РФ вправе принимать свои законы об охране здоровья граждан, направленные на обеспечение реализации в субъекте положений федерального законодательства.
К переданным полномочиям относятся лицензирование медицинской деятельности медицинских организаций; фармацевтической деятельности
деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений, под лежащих контролю в РФ (далее - по обороту наркотических средств), за исключением такой деятельности, осуществляемой медицинскими организациями, фармацевтической деятельности, деятельности по обо роту наркотических средств, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями,
подведомственными федеральным органам исполнительной власти; ор ганизация обеспечения лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными ново образованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или)
тканей лекарственными препаратами по перечню, утвержденному Пра
вительством РФ.
Многие важные полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья по своему содержанию в прин-
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
173 |
ципе сходны с теми, которые имеет Министерство здравоохранения РФ в сфере здравоохранения. Это определяется во многом общностью целей и содержанием функций, реализуемых ими в этой сфере. Разу меется, распределение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, статус и территориальные масштабы деятельности их органов государственной власти обусловливают особенности в компе тенции, в частности, органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья.
Полномочия этих органов разнообразны. На них возложена зашита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья. Они разрабаты вают, утверждают и реализуют программы развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний, организации обеспечения граждан лекар ственными препаратами и медицинскими изделиями; территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.
Органы исполнительной власти организуют оказание населению субъекта РФ медико-санитарной помощи, специализированной по мощи, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, ско рой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта РФ. В пределах своей компетенции должны создавать условия для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан.
На них возложена организация обеспечения граждан лекарствен ными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренной законом. Ими осу ществляются многие другие полномочия, связанные с профилактикой заболеваний, сохранением здоровья людей, информацией населения о возможности распространения социально значимых заболеваний и др. Так, они реализуют мероприятия, направленные на спасение жизни и здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию меди ко-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций; устанавливают меры социальной поддержки по организации оказания медицинской помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, предоставляющую опасность для окружающих, и по организации обеспечения указанных лиц лекарственными препаратами. Им поручена координация деятельности исполнительных органов го сударственной власти субъекта РФ в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта РФ.
174 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
Органы исполнительной власти вправе устанавливать случаи и поря док оказания первичной медико-санитарной помощи и специализиро ванной медицинской помощи медицинскими работниками организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях.
Отдельные полномочия органов государственной власти в сфере охраны здоровья, указанные в ч. 1 ст. 16 Закона об охране здоровья от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов го сударственной власти субъектов Российской Федерации», могут быть переданы ими для осуществления органами местного самоуправления в соответствии с ФЗ.
Необходимо иметь в виду, что законом об охране здоровья установле ны особенности правового обеспечения и организации реализации пол номочий, переданных РФ на осуществление органами государственной власти субъектов РФ. В основном они сводятся к специальным полно мочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти
всфере охраны здоровья и заключаются в том, что такой орган: издает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предостав ления государственных услуг и исполнения государственных функций
вчасти переданных полномочий, а также обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ методические указания и инструкции по вопросам осуществления переданных полномочий; осуществляет в установленном им порядке согласование назначения на должность (освобождения от должности) руководителей, структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих пере данные полномочия; устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, к порядку представления отчетности об осуществлении
переданных полномочий. Он готовит и вносит в Правительство РФ в случаях, установленных федеральными законами, предложения об изъятии у органов государственной власти субъектов РФ переданных полномочий.
§ 3. Федеральное медико-биологическое агентство
Медико-биологическое агентство (ФМБА) действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. № 206 (ред. от 27 декабря 2014 г. № 1581).Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляю щим функции по оказанию государственных услуг и управлению иму ществом в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи, организацию службу крови, по государственному контролю за обеспечением безопасности донорской крови и ее компонентов,
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
175 |
а также по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологи ческого благополучия работников организаций отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда (в том числе при под готовке и выполнении космических полетов, проведения водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством РФ (далее — обслуживающие ор ганизации и обслуживающие территории), в том числе функции по медико-санитарному обеспечению работников обслуживающих организаций и населения обслуживающих территорий (включая предоставление услуг в области курортного дела, организацию про ведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, трансплантацию органов и тканей человека) и организацию медико социальной экспертизы работников обслуживающих организаций и населения обслуживаемой территории.
ФМБА осуществляет: санитарно-эпидемиологический надзор; госу дарственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии; государственный контроль за обеспечением безопасности донорской крови и ее компонентов. Оно организует: проведение ме роприятий по выявлению и устранению влияния особо опасных фак торов физической и биологической природы на здоровье работников обслуживающих организаций и населения обслуживаемых территорий; проведение медико-санитарных мероприятий по предупреждению, выявлению причин, локализации и ликвидации последствий чрезвы чайных ситуаций, радиационных, химических и биологических аварий и инцидентов, распространений инфекционных заболеваний и массо вых неинфекционных заболеваний (отравлений). ФМБА организует оказание следующих государственных услуг в сфере здравоохранения: первичная медико-санитарная помощь, специализированная, в том числе высокотехнологичная медицинская помощь, скорая, в том числе специализированная, включая медицинскую эвакуацию, медицинская помощь и паллиативная медицинская помощь, оказываемая федераль ными государственными организациями, находящимися в ведении Агентства; организация трансплантации (пересадки) органов и тканей человека и др.
Помимо органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья государственные функции в этой сфере осуществляют другие органы, имеющие в своем ведении медицинские организации. Медицинские службы имеют многие министерства и ведомства: Минобороны, МВД, ФСБ и др. Их медицинские организации действуют в общем правовом режиме, установленном правовыми актами, относящимися к органи зациям здравоохранения. Структуры, осуществляющие управление ведомственными медицинскими организациями, определяются соот ветствующими органами. В МЧС России действует Служба медицины катастроф.
176 Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
§ 4. Местное самоуправление и здравоохранение
На своем уровне органы местного самоуправления осуществляют задачи и функции, подобные тем, которые возложены на государ ственные органы. Помимо того, что они контролируют соблюдение законодательства в области охраны здоровья граждан, в компетенцию органов местного самоуправления городских округов и муниципачьных районов входит создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государст венных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской по мощи и законом субъекта РФ в пределах полномочий, установленных ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае передачи органами исполнительной власти в сфере здравоохранения субъектом РФ для осуществления органам местного самоуправления оказание медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими ор ганизациями муниципальной системы здравоохранения.
Закон об охране здоровья к полномочиям органов местного само управления относит информирование населения муниципального образования о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружа ющих, на территории муниципального образования, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта РФ. В их полномочия входит участие в реализации на территории муниципального образования: мероприятий, направ ленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей в чрезвы чайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах; реализация мероприятий по профилактике заболеваний и форми рованию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта РФ. К их полномочиям относится создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение объема и характера их деятельности; создание условий для развития частной системы здравоохранения; организация первичной медико-са нитарной помощи, скорой медицинской помощи; обеспечения граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории. В их обязанности входит обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; проведение профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
177 |
мероприятий. На них возложены координация и контроль деятельно сти учреждений государственной и муниципальной систем здравоох ранения, контроль за качеством оказываемой медицинской помощи в частной системе здравоохранения. Они осуществляют меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства.
§5. Права и обязанности граждан
всфере охраны здоровья
Права граждан расписаны применительно к гражданам вообще и их особым группам (занятых отдельными профессиональными видами работ, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военно служащих, лиц пожилого возраста и др.).
Общая позиция ФЗ об охране здоровья «права и обязанности граж дан» конкретизируется с учетом различий понятий «охрана здоровья»
и«медицинская помощь», а также особенностей в правовом статусе
субъектов, которым предоставляются права и на которых возлагаются обязанности: граждан; иностранных гражтан; лиц без гражданства; паци ентов (пациент - физическое лицо, которому оказывается медицинская помощь или которое обратилось за ее оказанием независимо от наличия
унего заболевания и от его состояния); несовершеннолетних; дееспо собных совершеннолетних и несовершеннолетних граждан (ч. 5 ст. 47
ич. 2 ст. 54 и др. ФЗ об охране здоровья); беременных женщин; прожи
вающих на закрытых административно-территориальных образованиях.
ФЗ об охране здоровья определены также права определенных категорий граждан, наделенных спешшльным административно-правовым статусом:
работников, занятых на определенных видах работ; работников отдель ных организаций с особо опасными условиями труда; военнослужащих
иприравненных к ним по медицинскому обеспечению лиц; задержанных,
заключенных под стражу, отбывающих наказание в виде ограничения сво боды, ареста, лишения свободы либо административного ареста (ч. 8 ст. 21 ФЗ об охране здоровья) и др.
Условия реализации прав и обязанностей, а также ограничения прав во многих случаях регламентируются непосредственно законом. При этом часто одновременно им же определяются права и обязанности причастных к их реализации медицинских организаций. Такая ситуация обычно возникает при решении вопросов медицинского вмешатель ства в сложных случаях заболевания, когда на него требуется согласие или несогласие пациента, его родителей, законных представителей, родственников.
Существенной особенностью отношений медицинского вмешатель ства является присущий их содержанию информационный компонент согласия или несогласия в установленных случаях на него пациента либо его родителей, законных представителей, а также дача доступной для
178 |
Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой |
них информации медицинской организации об условиях и возможных последствиях медицинского вмешательства.
В ФЗ об охране здоровья правам и обязанностям граждан посвящена самостоятельная IV глава. Однако многие из них закреплены и в ряде других глав. Имея в виду указанные оговорки, важно подчеркнуть, что к числу основных прав, несомненно, относятся следующие.
Право каждого на охрану здоровья. Оно должно обеспечиваться охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией продуктов питания соответству ющего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи.
Право каждого на медицинскую помощь в гарантированном объеме,
оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государ ственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской по мощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг,
втом числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.
Право пациента на выбор врача и выбор медицинской организации в
рядке, предусмотренном законом; профилактику, диагностику, лечение, медицинскую реабилитацию в медицинских организациях в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; получение консультаций врачей-специалистов; облегчение боли, связанной с за болеванием и (или) с медицинским вмешательством, доступными мето дами и лекарственными препаратами; получение информации о своих правах и обязанностях, состоянии своего здоровья, выбор лиц, которым
винтересах пациента может быть передана информация о состоянии его здоровья; получение лечебного питания в случае нахождения пациента на лечении в стационарных условиях; защиту сведений, составляющих врачебную тайну; отказ от медицинского вмешательства; возмещение вреда, причиненного здоровью при оказании ему медицинской помо щи; допуск к нему адвоката или законного представителя для защиты своих прав и др.
Право на выбор медицинской организации в рамках государственной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. В выбранной медицинской организации гражда нин осуществляет выбор не чаще чем один раз в год врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (се мейного врача) или фельдшера путем подачи заявления лично или через своего представителя на имя руководителя медицинской организации. При выборе врача и медицинской организации гражданин имеет право на получение информации в доступной для него форме, в том числе размещенной в сети «Интернет», об организации, осуществляемой ею
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан |
179 |
медицинской деятельности, о медицинской квалификации и о врачах, об уровне их образования.
Право каждого получать в доступной для него форме имеющуюся
вмедицинской организации информацию о состоянии своего здоровья,
втом числе сведения о результатах медицинского обследования, нали чии заболевания, об установленном диагнозе и о прогнозе развития за болевания, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных видах медицинского вмешательства, его последствиях
ирезультатах оказания медицинской помощи, информацию о состоя нии своего здоровья.
Право пациента либо его законного представителя непосредст венно знакомиться с медицинской документацией, отражающей со стояние его здоровья, и получать на основании такой документации консультации у других специалистов; получать копии и выписки из этих документов.
Вместе с тем на граждан возлагаются определенные обязанности: заботиться о сохранении своего здоровья; проходить медицинские ос мотры в случаях, предусмотренных законодательством РФ; граждане, страдающие заболеваниями, представляющими опасность для окружа
ющих, - проходить медицинское обследование и лечение; находящиеся на лечении — соблюдать режим лечения и правила поведения пациента
вмедицинских организациях. Вместе с тем административным правом предусматриваются определенные обязанности граждан, связанные не только с медицинским обслуживанием и обеспечением санитар но-эпидемиологического благополучия населения, но и с другими обстоятельствами. Например, гражданин обязан пройти медицинское обследование при заражении или при наличии признаков заражения определенными болезнями; произвести предохранительные прививки (вакцинацию); пройти рентгеновское обследование при заболевании туберкулезом легких. В установленных случаях необходимо обследо вание при поступлении на определенные виды работ и периодическое переосвидетельствование выполняющих их работников; периодические освидетельствования на состояние здоровья школьников, освидетель ствование при призыве в армию и т. д.
Специальными законами регулируются вопросы донорства, изъятие органов и тканей человека для трансплантации.
Важнейшим специальным правовым актом, направленным на охрану здоровья населения, является ФЗ «О предупреждении распространения
вРФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)». Им установлены гарантии государства по профи лактике, бесплатному предоставлению всех видов квалифицированной и специализированной медицинской помощи ВИЧ-инфицированным, то есть зараженным вирусом иммунодефицита человека, социальнобытовой помощи им и др.