!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание
.pdfГлава 29
Организация управления в особых условиях
Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управ ления, являются:
а) |
чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера: |
б) |
чрезвычайное положение; |
в) |
военное положение; |
г) |
иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных |
|
условий жизни и необходимость формирования управления, |
|
приспособленного для их устранения. |
§ 1. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера
Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера предусмотрены ФЗ от 11 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с изменениями и дополнения
ми). В этом Законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка
на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасног природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, котор могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здор людей или окружающей природной среде, значительные материальные п тери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В нем определены общие организационные и правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социально го назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера.
Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформи рована единая государственная система. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 утверждено специальное Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Им определяются принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимо действия основных структур, а также регулируются основные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения
Глава 29. Организация управления в особых условиях |
51 |
и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧМС). Она объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполни тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. К ее основным задачам относятся разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению зашиты населения
итерриторий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспече нию безопасности людей на водных объектах; осуществление целевых
инаучно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации
вобласти защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; ликви дация чрезвычайных ситуаций и др.
ФЗ от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан РФ» предусматривается организация и оказание медицинской помощи при чрезвычайных ситуациях (ст. 41). Постановлением Пра вительства РФ от 26 августа 2013 г. утверждено Положение о Всерос сийской службе медицины катастроф.
ВЗаконе о защите населения и территорий от чрезвычайных ситу
аций конкретизированы полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направленность — предупреж дение таких ситуаций. Государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций возложено на фе деральные органы исполнительной власти. Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являются органической частью их компетенции, осуществляемой в обычных условиях. Феде ральные органы исполнительной власти организуют работу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах, в своей сфере деятельности и порученных им отраслях экономики в соответ ствии с данным Законом и иными нормативными правовыми актами РФ. По отношению к подведомственным организациям они разраба тывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты работников организаций от чрезвычайных си туаций; обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреп лению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, а также соблюдение норм и правил инженерно-технических мероприятий гражданской обороны
52 |
Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления... |
при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов произ водственного и социального назначения и т. д.
В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасательные и иные неотложные работы.
Федеральные органы исполнительной власти, имеющие специаль но подготовленные и аттестованные в установленном порядке силы
исредства для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используют их в рамках единой государственной системы предупреж дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, например. Вооруженных Сил РФ, органов внутренних дел РФ и др.
Органы государственной власти субъектов РФ принимают в соответ ствии с федеральными законами законы и иные нормативные право вые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Эти органы в границах их деятельности и органы местного самоуправления наряду со спецификой их компетенции выполняют ряд однородных функций. Они осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в чрез вычайных ситуациях; принимают решения о проведении эвакуацион ных мероприятий и обеспечивают их проведение; осуществляют сбор
иобмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, оповещение населения об угрозе возникнове ния ситуаций или возникновении чрезвычайных ситуаций; организуют
ипроводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения и др.
Вг. Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного са моуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определя ются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы
иСанкт-Петербурга.
Непосредственное государственное управление и координация дея тельности федеральных органов исполнительной власти в области за щиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет
Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуация
иликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации
(МЧС России). В соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 (в ред. от 1 июля 2014 г.) является федеральным органом исполнительной власти, осу ществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по над зору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения
итерриторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
Глава 29. Организация управления в особых условиях |
53 |
характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль
ирегулирование в области гражданской обороны, защиты населения
итерриторий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной без опасности и безопасности людей на водных объектах.
Положением о МЧС России установлен обширный перечень функ ций и полномочий применительно к его направлениям (областям) деятельности. Особенность компетенции данного министерства в том, что на него возложены функции и полномочия, характерные как для федеральных министерств, так и федеральных служб.
Свою деятельность данное министерство осуществляет непосредст венно и через входящие в его систему: территориальные органы; войска гражданской обороны; Государственную противопожарную службу; Государственную инспекцию по маломерным судам; аварийно-спаса тельные и поисково-спасательные формирования и иные учреждения
иорганизации.
Территориальные органы МЧС России подразделяются на:
а) органы, центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
б) органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычай ных ситуаций по субъектам РФ.
МЧС осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполни тельной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.
Закон определяет права и обязанности предприятий, учреждений и организаций, а также граждан в области защиты населения и терри торий от чрезвычайных ситуаций.
Постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 526 (ред. от 21 июня 2013 г.) «Об утверждении Правил предоставления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов» введено обязательное декларирование безопасности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства. Декларированию подлежат объекты независимо от их организационно-правовой формы. В декларации обосновывается без опасность проекта и действующего промышленного объекта, опреде ляются характер и масштабы опасности технологических процессов и в соответствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопасности производства, населения, окружающей среды, регламен тируются действия персонала в аварийных ситуациях.
Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. 547 (ред. от 8 сентября 2010 г.) утверждено Положение о подготовке населения
54 |
Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления... |
в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техноло гического характера. Им определены группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях
Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой населения возложены на МЧС России.
Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуа циями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычайных ситуа циях Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, может ввести на территории РФ или в отдельных
ееместностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение
опривлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования.
МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координацию дея тельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением меро приятий в этой области; организует формирование и доставку гумани тарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.
Вцелях реализации на территории субъектов РФ и местного само управления единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности в составе или при органе исполнительной власти субъекта РФ и органе местного самоуправления создается ор ган, призванный специально решать задачи в этой области. Руковод ство его деятельностью возложено на руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, руководителя органа местного самоуправления. МЧС России руководит деятельностью такого органа по вопросам боевой и мобилизационной готовности, осуществления надзорных функций, прохождения военной службы (службы).
Полномочия органов государственной власти, в том числе Минис
терства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ, подведомственных им органов можно подразделить на две группы:
а) те, которые осуществляются в нормальных условиях и направ лены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;
б) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при лик видации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориен тированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.
Глава 29. Организация управления в особых условиях |
55 |
§ 2. Чрезвычайное положение
Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законода тельством представляет собой режим хотя и пересекающийся с чрез вычайными ситуациями, но не полностью совпадающий в основаниях введения.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О чрезвычайном положе нии» чрезвычайное положение — это вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организа ций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные данным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав орга низаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда об стоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой непосредственную угрозу жизни или безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Обстоятельства введения чрезвычайного положения подразделяют ся на две группы: а) обстоятельства, создаваемые преднамеренными действиями людей: попытки насильственного изменения конститу ционного строя РФ; захвата или присвоения власти; вооруженный мятеж; массовые беспорядки и др.; б) обстоятельства, возникающие из событий в результате непреднамеренных действий (деятельности) людей: чрезвычайные ситуации природного, техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпи зоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения мас штабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
С учетом данной классификации группируются меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения. Вы деляются меры и ограничения, которые могут применяться независимо от обстоятельства, вызвавшего введение чрезвычайного положения: пол ное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления, установление ограничений передвижения по территории, введение особого режима въезда на территорию и выезда с нее и др.
56 |
Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления.. |
Дополнительные меры и ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения в зависимости от обстоятельств, относя щихся:
а) к первой группе: введение комендантского часа, ограничение свободы печати и др.;
б) ко второй группе: временное отселение жителей в безопасные районы; введение карантина; проведение санитарно-противо эпидемических, ветеринарных и других мероприятий и др.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы для выполнения определенных законом задач.
Осуществление комплекса мер по обеспечению режима чрезвы чайного положения, особенно связанных с ограничениями прав и воз ложением дополнительных обязанностей на граждан, их объединения, вносят коррективы и в систему управления на соответствующей тер ритории.
На территории Президентом РФ могут создаваться особые формы управления:
а) комендант, назначаемый Президентом РФ для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения на территории. Для этого ко мендант наделяется значительным объемом административных полномочий. Он руководит комендатурой территории, действую щей на основании положения, утверждаемого Президентом РФ. Комендант руководит объединенным оперативным штабом, который может быть создан Президентом РФ для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. В состав штаба входят представители органов, обе спечивающих этот режим;
б) особое управление территорией. Оно вводится путем создания: а) временного специального органа управления территорией; б) федерального органа управления территорией.
Временный специальный орган управления действует на основании положения, утвержденного Президентом РФ. Ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления территории. Руководитель этого органа назначается Президентом РФ. Комендант территории переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления и по должности является его первым заместителем.
Глава 29. Организация управления в особых условиях |
57 |
Федеральный орган управления территорией создается в случае, если временный специальный орган не обеспечил достижение цели введения чрезвычайного положения. При этом полномочия специального органа управления прекращаются.
Руководитель федерального органа управления назначается, а по ложение о данном органе утверждается Президентом РФ. В этом случае осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления территории приостанавливается, их функции воз лагаются на федеральный орган управления. Комендатура территории входит в структуру федерального органа управления территорией. Комендант территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией.
Комендант, органы особого управления территорией вправе издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для ис полнения на территории.
Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет утрату силы правовых актов, принятых в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, в том числе определяющих управление в условиях чрезвычайного положения.
§ 3. Военное положение
Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным положением, предусмотренным Федеральным конституционным законом от 30 янва ря 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О военном положении». В этом Законе военное положение определяется как особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии (содержание этих понятий раскрыто в самом Законе).
Основания введения военного положения — агрессия против РФ или ее непосредственная угроза, а цель — создание условий для ее от ражения или предотвращения.
Режим военного положения включает в себя комплекс экономи ческих, политических, административных, военных и иных мер, на правленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.
В условиях военного положения в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, могут ограничиваться права и свободы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также деятельность организаций независимо от организационных форм и форм собственности, права их должностных
58 |
Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления... |
лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
Введение военного положения предполагает применение Вооружен ных Сил РФ для отражения или предотвращения агрессии против РФ. Его обеспечение становится важнейшим направлением деятельности органов государственной власти. Возрастает также роль органов во енного управления в данной области.
Режим военного положения органы государственной власти и воен ного управления обеспечивают путем применения мер, предусмотрен ных ФКЗ РФ «О военном положении». Эти меры дифференцируются
внем применительно к территориям, на которых: а) введено военное положение; б) оно не введено; в) ведутся боевые действия.
На территории, на которой оно введено, могут быть существенно ограничены:
личные права и свободы граждан: на передвижение, время пре бывания в общественных местах, расширение основания для личного досмотра и т. д.;
политические права и свободы граждан: запрещение публичных акций, в том числе проведение забастовок, приостановление деятель ности общественных, религиозных объединений, если она подрывает
вусловиях военного положения оборону и безопасность РФ. и т. д.;
имущественные права граждан: у них может изыматься имущество, необходимое для нужд обороны с последующей выплатой государством его стоимости.
На граждан и организации могут быть возложены дополнительные обязанности в виде их привлечения к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия и др., введения особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование коммуникаций (транспорта, связи, энергетики) и др.
На территории, на которой введено военное положение, могут создаваться на военное время специальные формирования с целью осуществления мер по организации производства (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.
Как на территории, на которой введено военное положение, так и на других территориях в период военного положения могут применяться меры, связанные с введением ограничений на осуществление эконо мической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, режим трудовой деятельности и т. д.
На территории, на которой ведутся военные действия, применение мер, предусмотренных для территорий, на которых введено военное положение, может быть возложено на органы военного управления.
Глава 29. Организация управления в особых условиях |
59 |
В указанном Законе определены полномочия органов государст венной власти в области обеспечения режима военного положения
иособенности их функционирования в период его действия с учетом их места в системе государственной власти, содержания деятельности
икомпетенции.
Президент РФ руководит организацией обеспечения режима воен ного положения; обеспечивает согласованное функционирование и вза имодействие органов государственной власти в целях его обеспечения; контролирует применение мер по его обеспечению; определяет меры по его обеспечению, применяемые органами исполнительной власти и органами военного управления; определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; определяет порядок прохождения военной службы в этот период и т. д.
Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного по ложения, а Государственная Дума принимает федеральные законы по этим вопросам и т. д.
Правительство РФ руководит в пределах своей компетенции деятель ностью органов исполнительной власти и организаций по обеспечению военного положения; организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд на селения; организует работу по обеспечению потребностей государства материально-техническими, трудовыми и другими ресурсами, органи зует разработку военно-хозяйственного плана и т. д.
Иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют полномочия, во-первых, за пределами специальных мер, подлежащих применению на территориях, на которых введено военное положение: организуют производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; снабжение населения продо вольственными и непродовольственными товарами и медицинское обслуживание; регулируют деятельность организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и комму нального хозяйства и т. д.; во-вторых, полномочия по реализации мер, которые могут применяться на территории, на которой введено военное положение. Однако полномочия данной группы указанные органы могут осуществлять лишь на основании указов Президента РФ. К ним, в частности, относятся полномочия по обеспечению охраны обществен ного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, обеспечивающих жизнеде-