книги2 / 149-1
.pdfдидатов, представленных главой субъекта Российской Федерации) наряду с увеличением оснований для отрешения главы муниципального образования от должности и удаления его в отставку, равно как и с закреплением двойного статуса главы муниципального образования, и предлагаемой модели распределения компетенции между регионами и муниципальными образованиями, и ряда иных аспектов предлагаемой реформы.
Предлагаемые в законопроекте направления муниципальной реформы обосновываются в основном конституционно закрепленным принципом единства публичной власти, из чего следует вывод о том, что в рамках конституционной реформы принцип единства публичной власти приобрел в определенной степени дополнительное по своей природе содержание по сравнению с тем, что было выработано в практике Конституционного суда. Можно попытаться предположить, что и без включения в текст Конституции нормы о единой системе публичной власти большинство из предлагаемых изменений могли быть реализованы волей законодателя (при условии корректировки нормы Конституции о наличии поселений), однако анализ потенциального направления законотворчества в сослагательном направлении является занятием весьма сомнительным.
Краткое заключение
В заключении стоит отметить, что раскрытие содержания принципа единства публичной власти (как и большинства конституционных принципов) будет осуществляться преимущественно федеральным законодателем при, вероятно, активном участии Конституцион-
41
ного суда. Ссылкой на принцип единства публичной власти обосновываются многие нововведения, связанные с правовым регулированием организации публичной власти на региональном и муниципальном уровнях. Тем не менее, в контексте правового регулирования местного самоуправления важно помнить и о иных принципах организации местного самоуправления, ключевые из которых закреплены в статье 12 Конституции. При соответствующем правовом регулировании должны превалировать не только сходства видов органов публичной власти как основания для их сближения; должны также четко прослеживаться отличия в природе власти государственной и муниципальной, прежде всего – степень участия население в осуществлении публичной власти на местах.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Проекты Законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и му-
ниципальное право. 2020. № 1. С. 31–44. DOI: 10.18572/1812-3767-2020- 1-31-44.
2.Баранов П.П. Легистский позитивизм в современной России // Северо-Кавказский юридический вестник. 2015. № 1. С. 9–15.
3.Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 149–
161.DOI: 10.12737/13047.
4.Гриценко Е.В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное кон-
ституционное обозрение. 2020. № 4. С. 80–97. DOI: 10.21128/1812-7126- 2020-4-80-97;
5.Заключение Европейской комиссии за демократию через право № 992/2020 от 23.03.2021 // URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-AD(2021)005-e [дата обращения: 20.04.2022].
6.Кожевников О.А. Дискуссионные вопросы реализации местного самоуправления на федеральной территории «Сириус» // Местное самоуправление в Российской Федерации. Новые возможности и вызовы со-
42
временности: монография / под ред. Б.С. Эбзеева, Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Ха-
зова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2022. С. 126–135.
7.Костюков А.Н. Исчезающее народовластие... // Конституционное
имуниципальное право. 2017. № 8. С. 61–64.
8.Чихладзе Л.Т., Комлев Е.Ю. Тенденции и перспективы развития местного самоуправления в системе единой публичной власти в Российской Федерации // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: участие органов местного самоуправления в реализации национальных проектов / Монография / под ред. К.А. Ивановой. М: Изд-во «Проспект», 2020. 456 с.
9.Федеральный закон от 12.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
10.Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 [дата обращения: 20.04.2022].
43
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВУСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОГО КРИЗИСА ОДНОПОЛЯРНОГО МИРОПОРЯДКА
Балытников Вадим Владимирович
Центр исследований проблем территориального управления и самоуправления, директор
Аннотация. Доклад посвящен призыву к научному осмыслению трех основных в современных условиях направлений обеспечения эффективности трансформации единой системы публичной власти в Российской Федерации: бессбойная работа всех органов и механизмов управления, надлежащего осуществления функций социальной поддержки граждан, уверенного поддержания информационно-психологической стабильности общества.
Ключевые слова: глобальный кризис, единая система публичной власти, местное самоуправление
ENSURING THE EFFECTIVENESS
OF THE TRANSFORMATION UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY IN THE RUSSIAN FEDERATION IN THE CONTEXT
OF THE MONOPOLAR WORLD ORDER
Balytnikov V.V.
Director of the Center for Territorial Government and Self-Government
Abstract. The report is devoted to a call for scientific understanding of the three main directions in modern conditions to ensure the effectiveness of the transformation of a unified system of public power in the Russian Federation: increasing the reliability of all government functions, proper
44
working of the mechanisms of social support for citizens, and maintenance of the information and psychological stability of society.
Keywords: global crisis, unified system of public authority, local government
Последние годы все мы живём в условиях резкого обострения глобальной турбулентности, или по-русски говоря — в условиях глобальных, общемировых потрясений. Конечно всё что у нас происходит в сфере местного самоуправления суть производно от этой ситуации. И мы не можем абстрагироваться от окружающего мира, уходить в некую «башню из слоновой кости» ка- кие-то исключительно научно-теоретические вопросы — ибо местное самоуправление живёт практикой. А практика у нас, уважаемые коллеги, такова, что в ее условиях сегодня доминирующее значение имеет вопрос обеспечения социальной эффективности единой системы публичной власти нашей страны в условиях резкого обострения глобальных проблем Я говорю именно о глобальных проблемах, в основе которых – доктрина доминирования хорошо известных стран, не признающих на деле равноправия иных культур, географических регионов и государств. Тех стран, которые в последнее время хотят по большому счёту сохранить «западоцентричный облик» мировой цивилизации — то есть тот вид, который наш мир приобрел лишь с эпохи Великих географических открытий и тот образ, который стала исчезать с распадом колониальной системы после Второй Мировой Войны. Реальные следствия такого подхода сказываются на всех уровнях — от глобального и национального до регионального и местного.
Я вспоминаю очень известного общественного деятеля, депутата Московской городской Думы I–V созы-
45
вов (1994–2014 гг.), многолетнего председателя ее Комиссии по перспективному развитию и градостроительству, а позднее — советника-наставника Мэра Москвы С.С. Собянина и заместителя председателя Общественной палаты города Москвы М.И. Москвина-Тарханова. Он в своё время не раз говорил, что грядет глобальная смена технологического уклада — и самые большие потрясения ожидают нашу человеческую цивилизацию с 2022 по 2026 год. По его словам, это было просчитано московскими учёными еще в советский период на основании математических моделей оценки технологического развития. Когда стало очевидно, как он оказался прав и когда я сказал ему об этом сказал — он ответил мне, что никогда не ожидал того, насколько фундаментальными окажутся эти потрясения...
Наш Центр совместно с Центром комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ и специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в прошлом году подготовил специальный доклад «Проблемы совершенствования управления в условиях глобальной нестабильности» [1]. Уже тогда мы исходили из необходимости рассмотрения тех прикладных задач, которые вырисовываются в нашей сфере. Приятно, конечно, поговорить о трансформации предмета и метода муниципального права — но мы должны помнить, что в годы Великой Отечественной Войны задачей юридической науки было официально провозглашена прежде всего выработка практических рекомендаций по принципу «всё для фронта, всё для Победы».
Потому я бы хотел кратко порассуждать о том, как будет обеспечиваться в нашей стране проистекающая из
46
очевиднейших потребностей времени эффективная трансформация единой системы публичной власти (в том числе — и на местном уровне). Разумеется, в силу известных пределов объема, я затрагиваю лишь некоторые аспекты. Ключевое значение для помянутого обеспечения, по мнению управленцев-практиков, имеют прежде всего следующие факторы:
1.Бессбойное (бесперебойное) функционирование самой основы единой системы публичной власти, представленной в виде ее органов.
2.Надлежащее осуществление того, что часто (и вряд ли правильно) называли «публично-властными услугами» — а сейчас имеет смысл вновь, как это делали ранее, говорить о надлежащем осуществлении функций власти по обеспечению благополучия граждан (в самом широком смысле этого слова).
3.Достижение приемлемого уровня социально-пси- хологической (прежде всего — информационной) защищенности населения (в условиях информационной войны каждый человек находится под масштабным информационным воздействием, зачастую под воздействием враждебным — от этого-то воздействия население и надо по возможности защищать, а при невозможности полной защиты — демпфировать или компенсировать его).
Что касается первого вопроса — давайте прежде всего задумаемся, а до какого уровня у нас система органов будет выстраиваться на местах? Вспомним Китай, где реальное сдерживание пандемии и минимизация потерь от нее было достигнуто во многом благодаря наличию на местах органов общественного (квартального, поселкового, сельского и т.п.) самоуправления (шэцюев). При этом необходимо понимать, что реальное со-
47
кращение числа и территориальное укрупнение муниципалитетов ныне идет во всем мире. И не надо ругать за это российскую власть. В КНР большинство традиционных уездов за последние 20 лет превратились в городские округа — это что, повод ругать КПК? В ЮАР постоянно происходит процесс укрупнения муниципальных образований — там в этом АНК виноват? А в Канаде, где уже не первое десятилетие идет тот же самый процесс — которую из двух партийных коалиций винить прикажете? В современном мире для решения управленческих задач объективно необходима концентрация ресурсов, чисто поселенческий принцип организации местного самоуправления как базовый — ныне просто неработоспособен! Другое дело — столь же (как и укрупнение муниципалитетов) объективно необходимое стимулируемое (в идеале — обязательное) создание в не являющихся центрами муниципальных образований населенных пунктах не только территориальных подразделений местной администраций, но и т.н. (в мировой практике) вспомогательных органов самоуправления — ТОСов, старост(ств) и т.п. Такая система развита во многих странах мира — от Индии и Средней Азии, до Польши и Прибалтики. Люди в отдалённых от муниципальных центров местах должны на местах же иметь и представителей своих интересов! Это нужно, а вовсе не полноценный муниципалитет в каждом селе (для чего в силу объективных причин никогда не будет достаточных финансовых, кадровых и иных ресурсов).
Теперь по второму вопросу. На прошедшем 21 апреля с.г. Всероссийском совещании по вопросам местного самоуправления были представлены пять категорий мер финансовой поддержки для регионального и
48
местного уровня осуществления функций публичной власти. Это:
1.Различные варианты налоговых манеров.
2.Отсрочки по платежам в бюджеты вышестоящих уровней.
3.Замещение коммерческих кредитов бюджетными.
4.Безвозмездное (субсидиарное, субвенциональное
ит.п.) предоставление финансовых средств с вышестоящих уровней бюджетной системы.
5.Упрощения порядка осуществления государственных и муниципальных расходов (включая государственные и муниципальные закупки, а также иные формы финансирования и со-финансирования проектов и программ).
А какова же ситуация с мерами социальной защиты населения? Прежде всего с мерами его защиты от масштабной угрозы безработицы и (с учетом нашей закредитованности) — от полной потери многими людьми средств к существованию. Увы, представленные типы мер в данном случае были сведены всего лишь к трем куда менее масштабным категориям. Это:
1.Различные виды общественных (и иных подобных им) работ.
2.Различные программы профессионального переобучения.
3.Организация временных (sic!) рабочих мест. Разумеется, этих (самих по себе бесспорно нужных
иважных) мер — тем не менее совершенно недостаточно! В условиях объективно неизбежного курса на импортозамещение нужен синергетический синтез мер первой (финансовой) и второй (социально-защит-ной) категории — в виде формирования всеохватывающей
49
системы программ и проектов по обеспечению гарантированной занятости населения путем организованного (при необходимости — в форматах типа привычного оргнабора) направления трудовых ресурсов в сферу замещения импорта (и вообще в сферу обеспечения реальной производственно-технологической независимости нашей экономики)!
И наконец третий вопрос. Нам критически важно единое для всех уровней публичной власти понимание того, каковы цели нашего общества и государства, каковы цели той социальной реорганизации нашего социума и той трансформации его публичной власти, которая сейчас объективно происходит. И это нужно определять именно сейчас. И не только определять — но и с максимальной понятностью и доходчивостью доносить до людей. Не менее важно (в том числе и на местном уровне) — понятное населению объяснение почти любого значимого властного решения. Люди должны и на макро-, и на мезо-, и на микроуровне понимать — какова наша цель, что и для чего мы делаем. И вот тут для верного понимания того, что нашему Отечеству требуется достигнуть — особенно необходима работа ученых (в т.ч. ученых-юристов).
Список литературы
1. Ежегодный научный доклад Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления за 2021 г. URL: https:// ciptus.asou-mo.ru/upload/iblock/029/Doklad-2021.pdf
50