§ 4. Законодательный процесс и его стадии

Процедура принятия законов (легитимация законов) делится на ряд этапов, которые нельзя произвольно поменять местами. Традиционно она рассматривается как совокупность четырех стадий (ортодоксальный подход): законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, утверждение (принятие) закона, его опубликование и вступление в силу. Вместе с тем этот процесс можно рассматривать и более детально: 1) внесение проекта закона в Федеральное Собрание, или этап законодательной инициативы; 2) регистрация внесенного проекта и принятие решения о его дальнейшем движении; 3) предварительное рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях Государственной Думы (этот этап в виде исключения иногда может выпадать); 4) рассмотрение проекта в Государственной Думе на пленарных заседаниях и принятие по нему принципиального решения; 5) передача принятого Государственной Думой закона в Совет Федерации на предмет его одобрения (неодобрения); 6) предварительное (в комитетах и комиссиях Совета Федерации) и окончательное (в ходе пленарных заседаний палаты) рассмотрение принятого Государственной Думой закона и его одобрение (неодобрение); 7) подписание Президентом принятого и одобренного закона с последующим его обнародованием; 8) вступление принятого, подписанного и обнародованного закона в силу.

В ряде случаев легитимируемые законы, достигнув определенного этапа, могут начать двигаться не вперед, а назад, на более ранние этапы, например, при неодобрении Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой*(145).

Сложность и дробность изложенной процедуры задается двумя основными причинами: 1) необходимостью отсеять случайные, нежизнеспособные предложения, проекты, идеи; 2) потребностью в коллегиальном профессиональном и взвешенном обсуждении законопроекта при максимальном учете интересов всех социальных групп.

Итак, законодательный процесс в Федеральном Собрании начинается с этапа законодательной инициативы, на котором управомоченные субъекты в установленной форме возбуждают вопрос о рассмотрении палатами Федерального Собрания представленных ими законопроектов для возможного принятия их в качестве законов Российской Федерации. Проекты законов вносят в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации (п. 1, 2 ст. 104 Конституции). Субъекты права законодательной инициативы вправе входить в Государственную Думу с законопроектами по любым вопросам, и только высшие судебные органы страны могут реализовать законодательную инициативу исключительно по вопросам своего ведения. Согласно ст. 33 Конституции, граждане России могут обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Представляется, что термином "обращения" охватываются и законопроекты, направляемые гражданами в законодательные органы. Исходящие от граждан законопроекты подлежат обязательному рассмотрению, но в качестве не официальных проектов, а частных соображений, а потому они не порождают тех последствий, которые наступают после внесения проектов субъектами права законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы реализуется в форме внесения проектов новых законов, проектов законов об утрате силы действующих законов или их изменений, поправок к законопроектам любого вида, законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Вместе с текстом законопроекта обязательно должны быть представлены обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий принятия; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень законов и иных нормативных актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие законопроекта; предложения о разработке нормативных актов, принятие которых будет необходимо для реализации нового закона; финансово-экономическое обоснование (если реализация проекта потребует дополнительных материальных и иных затрат).

В представляемых материалах указываются индивиды и коллективы, принимавшие участие в разработке проекта, а также субъект права законодательной инициативы. Непосредственно в текст законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу; об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных актов в связи с принятием данного закона; предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым законом их правовых актов (ст. 96, 97 Регламента Государственной Думы).

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции), если, конечно, такие проекты не вносит само Правительство. Однако в Регламенте Государственной Думы уточняется, что законопроекты, вносимые с учетом п. 3 ст. 104 Конституции, направляются на заключение Правительству Советом Государственной Думы, а следовательно, при первичном внесении проекта требуемое заключение Правительства может отсутствовать. Очевидно, что вопрос о регистрации подобных проектов в любом случае решается Думой после получения правительственного заключения.

По общему правилу, заключение (письменное) Правительства должно быть подготовлено и направлено в Думу в течение 14 дней с момента получения проекта. При необходимости, Правительство продлевает этот срок до 30 дней. Если же представить заключение в нормативно установленные сроки невозможно по не зависящим от Правительства причинам, реальный срок подготовки оно согласовывает с Советом Государственной Думы. Очевидно, отрицательное заключение или отказ Правительства от дачи заключения не могут служить основаниями для отклонения проекта без его рассмотрения палатами Федерального Собрания по существу; они должны лишь приниматься законодателем во внимание.

Внесенные в Государственную Думу законопроекты подлежат регистрации. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям федерального законодательства или Регламента Думы, он может быть возвращен для устранения имеющихся недочетов. Совет Думы направляет зарегистрированные проекты в соответствующие комитеты, которые становятся ответственными за их подготовку к слушаниям. Если законопроект направляется в несколько комитетов, один из них назначается головным. Для непосредственной работы над законопроектами ответственные комитеты создают рабочие группы (в необходимых случаях совместные от нескольких комитетов). Обсуждение законопроектов в комитетах должно происходить открыто, может освещаться средствами массовой информации.

В ходе подготовительной работы законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов посылаются последним для внесения предложений и замечаний. Они могут направляться Правительству, министерствам, ведомствам, государственным и общественным органам на заключение, а также передаваться на экспертизу. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов и проверку представляемых субъектами права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием внесенных законопроектов. Подготовленные законопроекты и материалы к ним направляются ответственными комитетами в Совет Думы для внесения на ее рассмотрение.

Могут ли ответственные комитеты принимать решения об отклонении проектов или о нецелесообразности их дальнейшего рассмотрения? В принципе да, но подобные решения будут де-юре выражать официальную позицию комитетов, не способную остановить дальнейшее движение проектов. В любом случае на пленарные заседания Думы должны выноситься либо доработанные проекты, либо перечни зарегистрированных проектов, принятие которых нецелесообразно*(146).

Законопроекты рассматриваются в Думе в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту она не примет другого решения (ст. 105 Регламента).

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, дается общая оценка его концепции. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. Затем заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов палат, полномочного представителя Президента, представителей Правительства, субъектов Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. По результатам обсуждения Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон. Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется в Совет Федерации, а Дума может принять решение о его всенародном обсуждении. Отклоненные законопроекты выводятся за рамки законодательного процесса и могут быть возвращены к обсуждению с соблюдением процедуры законодательной инициативы, если, конечно, сама Дума не решит вновь вернуться к их рассмотрению*(147).

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в соответствующий комитет Думы, который их изучает, обобщает, а при необходимости проводит экспертизу. Комитет может или согласиться с поправками и включить их в текст проекта, или войти в Думу с рекомендацией отклонить их. Доработанный законопроект с таблицами одобренных и отклоненных поправок представляется в Совет Думы, который включает его в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении.

Во втором чтении с докладом выступает председатель комитета, сообщающий об итогах рассмотрения проекта, о поступивших поправках и результатах их обсуждения. Затем выступают полномочный представитель Президента, представители инициатора законопроекта, Правительства. Далее рассматриваются поправки, внесенные в текст проекта, выслушиваются возражения по конкретным поправкам представителей фракций, депутатских групп, депутатов, и докладчик отвечает на возражения. Затем проводятся голосование об одобрении или отклонении поправок и голосование о принятии проекта за основу. Если проект принят за основу, на голосование ставится вопрос об утверждении рекомендаций ответственного комитета по отклонению соответствующих поправок. При положительном результате голосуется принятие законопроекта во втором чтении.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения его текста при втором чтении. Затем законопроект в течение семи дней передается в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов. При третьем чтении не допускаются внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам. В исключительных случаях по требованию думского большинства председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения (ст. 114, 115 Регламента). Обычные федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы (п. 2 ст. 105 Конституции), а за федеральные конституционные законы должно быть подано не менее двух третей голосов (п. 2 ст. 108 Конституции). Эти же нормы действуют при принятии законов по результатам первого чтения. Принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации, который может направить их в свои постоянные органы для предварительного рассмотрения. Однако оно имеет единственную цель - подготовку Совета Федерации и его органов (не законов!) к пленарной работе по поступившим актам*(148). Совет Федерации, рассматривая принятый Думой закон, вправе принять решение об одобрении закона; о его отклонении; об отложении его рассмотрения, т.е. он не может дорабатывать, дополнять, изменять его.

Статья 106 Конституции дает исчерпывающий перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации с точки зрения их содержания (о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статусе государственной границы России и ее защите, войне и мире). Такому обязательному рассмотрению подлежат и федеральные конституционные законы (ст. 108 Конституции). Иначе говоря, не все принятые Думой законы должны в обязательном порядке рассматриваться Советом Федерации. Более того, если Совет Федерации не рассмотрел принятый Думой закон (кроме названных в ст. 106 и 108 Конституции) в течение 14 дней, он считается одобренным. Необходимо иметь в виду, что установление целесообразности рассмотрения принятых Думой законов - вопрос исключительной компетенции самого Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа его членов (п. 4 ст. 105 Конституции), а федеральный конституционный закон считается одобренным при его поддержке большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета (п. 2 ст. 108 Конституции).

Стоит обратить внимание на формулировку п. 2 ст. 108 Конституции. Здесь факт принятия конституционного закона связан с соответствующими решениями обеих палат, что может быть истолковано и как право Совета Федерации участвовать наряду с Думой в его принятии непосредственно, а не только в форме одобрения (неодобрения) принятых ею актов. Именно в таком ключе истолкована данная формулировка в ст. 2 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, где указывается, что датой принятия федерального конституционного закона считается день одобрения его обеими палатами Федерального Собрания.

Если Совет Федерации отклоняет принятый Государственной Думой закон, палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению в Думе (п. 4 ст. 105 Конституции). Когда Дума не согласна с решением Совета Федерации, закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа ее депутатов (п. 5 ст. 105 Конституции).

Принятые и одобренные законы в течение пяти дней направляются Президенту Российской Федерации для их подписания и обнародования. Официальным опубликованием (обнародованием) законов или других актов считается первая публикация их полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными признаются также машиночитаемые тексты законов, распространяемые Научно-техническим центром правовой информации "Система". Срок официального опубликования обычных и конституционных законов - семь дней после их подписания Президентом. При этом ратифицированные Федеральным Собранием международные договоры публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Акты палат Федерального Собрания обнародуются не позднее десяти дней после их принятия.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если в самих актах не установлен другой порядок*(149).