§ 2. Конституционные основы Российской Федерации

В главе 1 Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация провозглашается как государство, как политическая организация российского многонационального народа. Одновременно здесь фиксируются принципы его организации и дается его качественная характеристика. Рассмотрим подробнее конституционные принципы, характеризующие качественную сторону Российского государства.

Российская Федерация - правовое государство (ст. 1 Конституции РФ). Во многом это положение Конституции можно и, видимо, нужно рассматривать как конституционную идею, которая полностью претворится в жизнь в будущем. Правовое государство утверждается длительное время и лишь провозгласить его таковым, пусть даже в Конституции, явно недостаточно*(6).

Смысл идеи правового государства состоит в том, что все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане действуют в строгом соответствии с правовыми нормами, т.е. в государстве господствует право. Но так как правовые нормы обычно содержатся в различных источниках, говоря о верховенстве права, мы подразумеваем верховенство закона. Подобные роль и место закона обусловлены рядом причин и прежде всего тем, что главные, основополагающие общественные отношения регулируются законами, через них правовые начала воплощаются во все сферы общественной жизни*(7).

Верховенство закона - это его всеобщность, т.е. в государстве не должны оставаться неурегулированными наиболее важные общественные отношения, подобный вакуум нельзя заполнить нормами органов исполнительной власти. Оно означает также, что закрепленные в законе положения, устои общества остаются непоколебимыми при любых обстоятельствах.

Утверждению идеи правового государства, верховенству права в целом и верховенству закона, в частности, посвящена статья 15 Конституции РФ. В ч. 2 ст. 15 говорится, что "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".

Вместе с тем Россия существует в правовом сообществе и, следовательно, должна соизмерять свое законодательство с правилами, которые признаются другими государствами, содержатся в международных договорах. Поэтому часть 4 ст. 15 Конституции фиксирует, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если закон противоречит международному договору Российской Федерации, то применяются правила последнего.

Далее. В правовом государстве государство и личность взаимно ответственны, т.е. несут одинаковую юридическую ответственность за свои действия, не согласованные с законом, а потому все нормативные акты, затрагивающие права человека и гражданина и тем более предусматривающие ответственность за их нарушение, должны быть опубликованы, они не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции).

Российская Федерация - социальное государство (ст. 7 Конституции). Под социальным понимается такое государство, деятельность которого направлена на достижение высокого благосостояния общества, общественного прогресса. Эта деятельность выражается в социальной политике государства*(8).

Социальная политика - часть, сторона политики государства в целом. Она призвана регулировать отношения между государством и обществом, государством и отдельными социальными группами, обеспечивать рост благосостояния граждан, удовлетворение их интересов, материальных и духовных потребностей. Социальная политика сопряжена с другими сферами политики государства, в связи с этим нередко употребляются такие словосочетания, как социально-экономическая, социально-политическая деятельность и т.д.

Важнейшие направления социальной политики государства определены в ст. 7 Конституции, что создает правовую базу ее проведения. Более того, возводя социальную политику в ранг одного из принципов основ конституционного строя России, Конституция подчеркивает ее значимость, а Россию характеризует как государство социальное.

В качестве главной задачи в области социальной политики Конституция называет создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан и свободное развитие человека. Реализацию данной задачи должны обеспечить охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного размера оплаты труда; государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей; развитие системы социальных служб (бесплатное образование, бесплатное медицинское обслуживание и др.); установление государственных пенсий, пособий, иных гарантий социальной защиты.

Конституция не только провозглашает основные направления социальной политики, закрепляя, хотя и с некоторой долей декларативности, соответствующие обязанности государства. Она в целях обеспечения реальности этой политики, выполнения государством взятых на себя обязательств предусматривает также права граждан в социальной сфере. В частности, в гл. 2 фиксируются право граждан свободно распоряжаться своим трудом, права на отдых, на социальное обеспечение, на охрану здоровья и медицинскую помощь и др. Иначе говоря, проведение социальной политики в целях, определенных Конституцией,- это и прерогатива государства, и добровольно взятые им на себя обязательства, и его обязанность, обусловленная правами граждан в области социальной жизни.

Российская Федерация - светское государство (ст. 14 Конституции). Термин "светское государство" сопряжен с отношением данного государства к религии. Светским признается государство, в котором религия, религиозные объединения не связаны с государством, не могут влиять на его политику в тех или иных сферах, не вправе вмешиваться в деятельность государственных органов, систему образования и т.д. Сказанное обеспечивается отделением Церкви от государства и светским характером государственного образования. В ст. 14 Конституции записано: "Религиозные объединения отделены от государства...".

В светском государстве никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Нельзя заставить, обязать кого-либо исповедовать какую-нибудь из религий. В соответствии со ст. 28 Конституции "каждому гарантируется свобода совести". Вместе с тем все религиозные объединения равны перед законом*(9).

Более подробно светский характер государства и его взаимоотношения с религиозными объединениями регулируются Законом о свободе вероисповеданий от 25 октября 1990 г. По этому закону Российская Федерация в вопросах вероисповедания нейтральна, она не поддерживает и не преследует никакую религию.

Различные государства относятся к вопросам религии по-разному. В ряде из них узаконена официальная религия, которая считается государственной (Англия - англиканская, Израиль - иудейская, Иран - мусульманская и др.). Были случаи, когда из-за вопросов религии, признания ее государственной разгорались настоящие войны*(10).

Если Церковь не вмешивается в дела государства, то и государство, его органы не вмешиваются в деятельность Церкви. Оно не может определять, какую религию исповедовать или не исповедовать гражданам, вмешиваться в законную деятельность религиозных организаций, не поручает им выполнение каких-либо государственных функций. В то же время государство охраняет законную деятельность религиозных объединений.

Религиозные организации пользуются практически всеми правами общественных объединений с изъятиями, установленными законодательством. Так, они не участвуют в выборах органов государственной власти, однако лица из духовенства могут избираться депутатами, но не от религиозных объединений и не в качестве представителей Церкви, а как граждане, от какой-либо, скажем, политической партии.

Отделение религиозных объединений от государства несовместимо с любым их участием в государственной деятельности. Противоречат закону и освящение открываемых государственных учреждений и предприятий, помещение в них икон и иной религиозной символики. Однако в жизни подобные явления все же допускаются.

Как общественные объединения религиозные организации могут принимать участие в социально-культурной жизни, высказывать предложения о проведении каких-то мероприятий. По их предложению, например, дни больших религиозных праздников объявлены нерабочими.

Свобода создания религиозных организаций, невмешательство государства в их деятельность не означают, что эта деятельность ничем не ограничена. Она должна осуществляться в строгом соответствии с законом, не может посягать на личность, жизнь и здоровье граждан, не должна быть направлена на подрыв конституционного строя Российской Федерации.

В России как светском государстве наряду со свободой религиозной деятельности допускается свобода атеистических убеждений. При этом общественные объединения граждан, целью которых являются пропаганда и распространение атеистических убеждений, так же, как и Церковь, отделены от государства.

Одним из важнейших принципов основ конституционного строя Российской Федерации является принцип федерализма, закрепленный в ст. 1 Конституции. Федерализм в России существует с 25 января 1918 г., а до этого времени в течение всей своей многовековой истории она была единым, унитарным государством*(11).

Вопрос о целесообразности или нецелесообразности федерализма в России - один из самых сложных в науке. Споры об этом не утихают и сегодня. Причем сторонники федерализма унитарную форму государственного устройства нередко оценивают только негативно. Оценивать же любую из форм государственного устройства нужно с учетом конкретных условий конкретного государства.

Российское государство конституируется как Федерация. При этом Конституция, закрепляя принцип федерализма, одновременно определяет, каким образом устроена Федерация, какие начала положены в ее основу. Прежде всего, подчеркивается конституционный характер Федерации. Это означает, что Федерация учреждена Конституцией, а не договором. Договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало, образована она была не по инициативе субъектов, не в результате их объединения, а сверху, актом высших органов государственной власти Российской Республики, известным как Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа от 25 января 1918 г.

Подобного договора нет и в настоящее время. Попытки представить таким документом Федеративный договор не имеют под собой юридических оснований. Кроме того, как уже отмечалось, сам Федеративный договор есть совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и трех групп ее субъектов. В них существование Российской Федерации констатируется как исторический факт и даже речи не идет об объединении субъектов, об образовании Федерации.

На конституционный характер Федерации указывается и в п. 3 ст. 11 Конституции РФ, где устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров. Таким образом: а) разграничиваются предметы ведения и полномочия не Федерации и ее субъектов, а их органов государственной власти; б) заключение других договоров возможно, но только о разграничении предметов ведения и полномочий и только между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

В настоящее время конституционный принцип построения Российской Федерации подвергается критике в ряде республик, которые предлагают строить ее на договорно-конституционном принципе. Речь идет о том, что каждый субъект Федерации (прежде всего республики) заключит с Российской Федерацией (Центром) договор, в котором будут отражены условия их взаимоотношений, при этом субъект (республика) сам определит, сколько прав он оставит за собой. Данная позиция, как и любая другая, имеет право на существование и прежде всего как научная идея. Однако с претворением ее в жизнь торопиться не стоит, ибо пока она вызывает вопросов больше, чем дает ответов. В частности, что надо понимать под Центром - органы власти Федерации или ту часть России, которая состоит из краев и областей? Останется ли Российская Федерация после этого единым государством или превратится в расплывчатое объединение, готовое в любой момент развалиться на отдельные части?

Основы конституционного строя в качестве одного из важнейших принципов, характеризующих Российскую Федерацию, провозглашают ее государственный суверенитет*(12).

Государственный суверенитет в самом общем виде означает независимость государства во внешних и верховенство во внутренних делах. Сразу подчеркнем, что в Конституции говорится о суверенитете всей Федерации и не упоминается о суверенитете ее субъектов. Наиболее полно суверенитет раскрыт в гл. 3 "Федеративное устройство". Основы же конституционного строя закрепляют наиболее важные его признаки. Так, в ст. 4 установлено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ст. 4 и 5 подчеркивается, что Федерация основана на территориальной целостности и единстве системы органов государственной власти и обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. В ст. 6 закрепляется единое гражданство Российской Федерации. Наконец, раскрывая федеративный характер России, Конституция дает перечень ее субъектов, к числу которых относятся республики (государства), края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Вопрос о том, могут ли в Российской Федерации быть другие субъекты, Конституцией не регулируется.

Основы конституционного строя устанавливают также форму правления государства*(13). Форма правления - это организация высших органов государственной власти, их структура и порядок образования. Каждое государство на базе сложившихся условий, традиций учреждает свою форму правления. В самом общем виде такие формы подразделяются на монархические и республиканские. Основным критерием их разграничения является статус главы государства. В монархии он получает свой пост в порядке наследования и занимает его пожизненно. В республике глава государства является выборным лицом и занимает свой пост в течение срока, установленного конституцией.

Республики подразделяются на парламентарные, президентские и смешанные. В парламентарной республике верховенство принадлежит парламенту. Правительство ее формируется парламентом и подотчетно ему. Оно остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой парламента. Президент в такой стране избирается парламентом или с его участием. В президентской республике президента избирает население страны путем прямых или косвенных выборов, и в этом отношении он независим от парламента. Президент объединяет здесь полномочия и главы государства, и главы правительства, которое создается внепарламентским путем. В качестве классического примера смешанной формы правления обычно называется Франция, в которой организация высших органов государственной власти обладает признаками и парламентарной, и президентской республики.

Конституция Российской Федерации учреждает в России республиканскую форму правления (ст. 1). Однако в ней не указывается, какая это республика. Решить указанный вопрос можно путем анализа других статей Основного Закона. Так, Президент Российской Федерации избирается населением путем прямых выборов (ст. 81), Правительство ее формируется внепарламентским путем (ст. 111, 112), т.е. как в президентской республике. Однако Президент не возглавляет Правительство, а его Председатель назначается с согласия Государственной Думы. Парламент может выразить недоверие Правительству, а Президент - досрочно распустить Государственную Думу. Поэтому в Российской Федерации - смешанная по форме правления республика с очень большими полномочиями Президента.

Еще одной функцией основ конституционного строя является правовое закрепление политического режима в Российской Федерации. Официальной дефиниции политического режима не существует. В его понятие включается либо система реализации власти, система прав и свобод и их гарантии, либо состояние политических отношений в стране. Поэтому политический режим можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления власти и обусловливаемых господствующей политической идеологией и уровнем политической культуры общества. Иногда используется понятие "государственный режим", которым обозначается совокупность форм и методов осуществления государственной власти и участия в этом процессе граждан страны.

Определить характер политического режима достаточно сложно, ибо разные политические силы, политические движения могут толковать его неодинаково. Большое значение здесь имеют такие факторы, как степень развитости существующей партийной системы, взаимоотношения между органами государственной власти, широта связей государственных органов и общественных объединений с населением, характер господствующей идеологии или ее отсутствие, уровень политической и правовой культуры общества, личность руководителя, стоящего во главе государства или правительства, влияние религии и многие другие.

Конституция Российской Федерации регламентирует различные стороны (элементы) политического режима:

а) принадлежность власти народу - народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3);

б) разделение властей - государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10)*(14);

в) политический плюрализм - идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13);

г) политические права и свободы граждан, возможность последних самостоятельно участвовать в политической жизни (ст. 30-33).

В науке конституционного права политические режимы подразделяются на демократический, авторитарный и тоталитарный*(15). Конституция Российской Федерации провозглашает демократический политический режим (ст. 1) и закрепляет ряд признаков, его характеризующих:

1) граждане Российской Федерации наделены политическими правами и свободами, обеспечивающими их самостоятельное и активное участие в решении государственных вопросов. Например, они могут участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референдуме. Референдум и свободные выборы есть высшее проявление власти народа (ст. 3);

2) в стране на равных условиях могут действовать различные политические партии - как поддерживающие политику правительства, так и находящиеся в оппозиции. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность (ст. 13), в связи с этим действуют легально несколько десятков политических партий;

3) представительные органы государственной власти и местного самоуправления формируются и ряд должностей замещаются путем выборов (ст. 3, 81, 96 и др.). При этом все политические партии, другие общественные объединения, граждане имеют равные возможности. Положения о выборах в Государственную Думу, в представительные органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления предоставляют право политическим партиям, общественным объединениям на равных основаниях выдвигать кандидатов в депутаты, контролировать ход подготовки и проведения выборов. Допускается проведение выборов по партийным спискам от политических партий;

4) в стране предусмотрено идеологическое многообразие, фактически введен запрет на установление обязательной государственной идеологии (ст. 13). При этом Российская Федерация - светское государство, в котором не может быть государственной или обязательной религии (ст. 14). Идеологическое многообразие гарантирует и статья 29 Конституции, закрепляющая за гражданами свободу мысли и слова. Запреты в идеологической жизни касаются лишь тех случаев, когда пропаганда и агитация возбуждают социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, языковое превосходство;

5) органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны (ст. 10). Конституция утверждает самостоятельность компетенции каждой из ветвей власти, юридические средства, предупреждающие возвышение одного органа над другим. Так, Президент имеет право отклонить принятый представительным органом закон (ст. 107), распустить Государственную Думу (ст. 109). В то же время Государственная Дума и Совет Федерации вправе преодолеть вето Президента (ст. 107), отрешить его от должности (ст. 93). Конституция фиксирует и другие условия, обеспечивающие взаимодействие законодательной и исполнительной властей;

6) представительные органы государственной власти реально осуществляют свои функции. Согласно Конституции избираются представительные органы государственной власти на общегосударственном уровне и на уровне субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления.

Таким образом, Конституция закрепляет достаточное число признаков, квалифицирующих политический режим в Российской Федерации как демократический. Однако этого еще недостаточно. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. были не менее демократическими по своему содержанию, но демократические институты не всегда воплощались на практике. Поэтому при определении характера политического режима важно не только анализировать нормы конституционного права, но и исследовать, как они реализуются в жизни. Иными словами, политический режим является, скорее, фактической, а не юридической характеристикой государства.