§ 3. Власть российского народа и механизм ее осуществления

Проблема суверенитета народа как части учения о государстве, месте и роли народных масс в политической жизни занимала и занимает видное место в трудах многих ученых*(16). Первые попытки ее осмысления были сделаны еще в глубокой древности. Наиболее же широко вопросы народного суверенитета начали разрабатываться французскими просветителями. В политической практике французское слово "суверен" первоначально применялось для характеристики социальной и экономической мощи государства. Так, во второй половине XVI в. Жан Боден писал, что государственный суверенитет есть верховная власть. В середине XVIII в. другой французский философ и просветитель Жан-Жак Руссо ввел в научный оборот понятие "народный суверенитет". В 1762 г. в работе "Об общественном договоре, или принципы политического права" он трактовал суверенитет как власть, которая определяется общей волей*(17).

В настоящее время принцип народного суверенитета закрепляется в конституциях почти всех государств с республиканской формой правления. Так, статья 3 Конституции РФ гласит, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ. В современной науке конституционного (государственного) права вопросы анализа и изучения народного суверенитета занимают центральное место. Однако однозначного решения они не получили. Это объясняется тем, что в различных обществах господствуют разные идеологические, классовые предпосылки. Некоторые видные ученые СССР, например А.И. Лепешкин, считали, что государственный и национальный суверенитеты производны от народного суверенитета и являются лишь формами его развития в соответствующих сферах общественной жизни*(18).

Рассматривая данную проблему, мы не должны упускать из виду тот факт, что в реальной политической жизни нет и не может быть абстрактного, безликого народного суверенитета, ибо он формируется только в процессе реализации свободной политической воли граждан государства. Не случайно большинство конституций современных демократических государств в качестве главной ценности закрепляют права и свободы человека и гражданина. Не является исключением и Конституция России. В ст. 2 и в статьях гл. 2 она признает личность и практику ее участия в общественно-политической жизни первичным импульсом формирования общей воли народа, которая и составляет суть и первооснову народного суверенитета. Именно экономически, политически и духовно свободная Личность, деятельно участвуя в осуществлении государственной и местной власти, наполняет институт народовластия конкретным содержанием.

С учетом сказанного народный суверенитет можно определить как обусловленную общей волей граждан данного государства неограниченную власть народа, которая реализуется во всех сферах общественной жизни в установленных Конституцией и законами организационных и правовых формах.

При рассмотрении суверенитета выделяют его субъект, содержание, формы реализации и объекты.

Субъект суверенитета - народ. Но что такое "народ"? Какая часть населения государства является его народом, обладающим всей полнотой власти? В длительной истории человечества этот вопрос решался по-разному. Не все население считалось народом в Древнем Риме; французские просветители относили к нему ту часть населения, которая выступала против феодализма; марксизм-ленинизм - те классы и слои общества, которые борются за более передовой общественный строй. Неодинаково подходили к категории "народ" и в нашей стране. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. народом считались беднейшие рабочие и крестьяне; в Конституции РСФСР 1937 г.- все трудящиеся*(19).

Содержание народного суверенитета, как справедливо считают большинство ученых, составляют следующие свойства власти народа: единство, верховенство, полнота, неограниченность и неотчуждаемость*(20).

Единство власти народа означает, что единым и единственным источником любой власти в обществе выступает суверенный свободный народ как совокупность всех его граждан. В основе всех властеотношений лежит общая, собственная и интегрированная суверенная воля народа. Особенно наглядно единство власти народа проявляется во время выборов органов государственной власти, создание которых становится возможным только при совпадении суверенной политической воли абсолютного или относительного большинства избирателей соответствующей территории.

Верховенство воли народа выражается в том, что народ путем принятия Основного Закона и через иные правовые акты определяет весь строй конституционных отношений, устанавливает форму государства, формирует органы государственной власти и местного самоуправления и контролирует их деятельность. Юридически верховенство власти народа закрепляется путем фиксации верховенства закона над другими правовыми актами. Как сказано в ч. 2 ст. 4 Основного Закона, "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации".

Полнота власти народа указывает на то, что народ непосредственно через институты прямой демократии или с помощью выборных представительных органов сам осуществляет весь объем принадлежащей ему власти. О полноте власти народа свидетельствует тот факт, что народ является носителем народного и государственного суверенитета.

Неограниченность власти народа означает, что воля народа, выражающая его суверенитет, охватывает все без исключения сферы общественной жизни. В этом смысле воля народа универсальна, постоянна и вездесуща. Неограниченность власти народа формирует такое содержание народного суверенитета, которое нельзя ограничить, сузить или уменьшить. Все граждане и их объединения обязаны соблюдать интересы народа, выраженные в законе, а государственные и местные органы и общественные организации в своей деятельности должны ими руководствоваться.

Неотчуждаемость власти народа показывает, что народ никому не передает свою суверенную политическую волю по управлению общественными и государственными делами, а осуществляет его сам в различных политических, организационных и правовых формах. Никакая часть общества, никакая организация и никакое отдельное лицо не могут присвоить себе исключительную власть в государстве, а узурпация государственной власти есть тягчайшее преступление. В ч. 4 ст. 3 Конституции РФ говорится: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону". Ярким примером здесь служит деятельность органов государственной власти, которым народ передает не суверенитет, а лишь право на временное использование властных функций в пределах Конституции и законов, оставляя за собой полномочия по контролю за этими органами.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции народ реализует принадлежащую ему власть непосредственно (институты прямой демократии) и через своих выборных представителей (институты представительной демократии в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления). Таким образом, народный суверенитет осуществляется в различных организационных формах.

Объекты народного суверенитета - это те материальные, культурные, духовные и политические ценности, которые присущи данному обществу и государству.

Конституции государств, в которых признается и утверждается идея принадлежности всей власти народу, устанавливают такие институты социальной, экономической, политической и духовной жизни, которые формируют демократический конституционный строй. В частности, Конституция РФ уже в преамбуле указывает на то, что верховной и суверенной политической волей, определяющей содержание всех устанавливаемых Конституцией институтов, обладает многонациональный народ Российской Федерации. Эта центральная идея содержательно и конкретно развивается в ст. 1-4 и других.

Рассмотрим тетерь саму государственную власть в контексте ее конституционной характеристики как содержание народного суверенитета. Власть в современном демократическом и цивилизованном обществе - сложный социально-экономический, политико-правовой и духовно-нравственный феномен, обеспечивающий организованное, упорядоченное и управляемое развитие общественной жизни. Антиподом власти является анархия (хаос), т.е. такое состояние, когда каждый сильный управляет каждым слабым. Во время безвластия и хаоса основанная на законе власть народа уступает место охлократии - власти толпы, не признающей законов*(21).

Власть и человеческое общество неразрывны, с появлением человеческого общества возникла и власть. Первоначально (при первобытнообщинном строе) это была общественная власть, делами общества управляли все его члены. С появлением государства природа власти изменилась, она приобрела государственную оболочку и стала государственной властью, которая осуществляется специально на то уполномоченными государственными органами*(22).

Реализуемая в обществе публичная власть представляет собой весьма сложное явление, в котором можно выделить моральное, социальное, экономическое и правовое содержание.

Моральное содержание власти выражается в ее авторитете. Понимание власти как авторитета, с помощью которого возможно управление людьми, - наиболее распространенная в науке концепция. Так, власть определяется как авторитет, обладающий возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других людей*(23). Отсюда государственная власть - это право и возможность государства в лице его органов от имени народа подчинять своей воле иных субъектов, распоряжаться их действиями.

Социальное содержание власти составляет ответственность. Она, как известно, предполагает наступление последствий, которые являются результатом нарушения обязательств или неисполнения долга (например, правительству, не справляющемуся со своими обязанностями, парламент выражает вотум недоверия, после чего оно уходит в отставку). Социальная сущность власти заключается в том, что последняя оправдывает свое общественное предназначение, а деятельность образуемых ею органов отвечает общественным интересам.

Политическое содержание власти раскрывается через такие ее функции, как согласование интересов социальных групп, национальных общин, религиозных конфессий, трудовых и территориальных коллективов и других организаций населения; выявление и интеграция индивидуальных, групповых и общественных интересов; применение общественных и государственных мер принуждения; создание аппарата управления, в том числе образование государственных органов. Политические функции власти в наибольшей мере характеризуют ее организацию и упорядочивающую деятельность.

Экономическое содержание власти - это собственность и материальное могущество, финансовые и иные ресурсовые возможности личности, народа и государства. Экономической властью обладает тот, кто располагает и распоряжается материальными и духовными благами. Без преувеличения можно сказать, что экономическая сила власти заключена в общественном богатстве, которое может быть создано на основе свободного труда и свободы хозяйственной деятельности.

Правовое содержание власти реализуется путем издания обязательных для исполнения юридических нормативных актов, в том числе и прежде всего законов. Правовое содержание власти проявляется, когда она принимает форму государственной власти.

Для характеристики сущности и содержания власти принципиальное значение имеет вопрос о ее формах и видах. Власть как суверенное состояние народа реализуется в различных формах, которые и указывают на то, какая общность людей ее осуществляет. Так, власть народа в целом как социальной общности - публичная власть, власть государства - политическая, власть в семье - разделительная, а власть местной территориальной общины - местная. Одна и та же форма власти может быть реализована разными субъектами. По составу субъектов, участвующих в осуществлении власти, она делится на виды. Например, государственная власть может существовать в виде учредительной, законодательной, исполнительной, судебной, контрольной власти*(24).

Наибольший объем своих властных полномочий народ осуществляет не непосредственно, а через государство и его органы. Государственная власть - это такая форма власти, которая имеет политический характер, т.е. выражает интересы всего общества; распространяется на все население в пределах данного государства или государственного образования; опирается на принуждение; связана с принятием законов либо с непосредственной реализацией законов органами, которые образуются институтами законодательной власти; обладает независимостью и верховенством на всей территории государства.

В повседневной общественно-политической практике государственная власть выполняет три основные функции. Это: а) разработка и принятие законов (законодательная функция); б) исполнение законов (исполнительная функция); в) непосредственное применение законов путем разрешения конкретных юридических дел в соответствии с установленными процессуальными формами (судебная функция). Согласно названным функциям, все органы государства делятся на законодательные, исполнительные и судебные.

Законодательными органами государственной власти в Российской Федерации являются: Федеральное Собрание - российский парламент; парламенты национальных республик в составе Федерации; органы представительной государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Исполнительные органы государственной власти в Российской Федерации: Президент РФ и образуемые при нем органы, Правительство РФ, министерства и государственные комитеты Российской Федерации, правительства или краевые, областные администрации субъектов Российской Федерации, органы прокуратуры.

Судебные органы государственной власти в Российской Федерации: общегражданские суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, арбитражные суды, в том числе Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, военные суды, третейские суды.

Все перечисленные органы образуют в Российской Федерации общую систему государственной власти, основой успешного развития которой служит теория разделения властей (ст. 10, 11 и другие статьи Основного Закона). Наряду с этим Конституция России закрепляет принцип разделения полномочий между Российской Федерацией и составляющими ее республиками, краями, областями и другими федеральными единицами.

Законодательные, исполнительные и судебные государственные органы осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга. Одновременное их функционирование создает систему взаимного контроля и гарантирует демократию от перерождения в авторитарную диктатуру. При этом каждый орган государства имеет собственную компетенцию и другие органы не вправе в нее вмешиваться. Кроме того, ни один государственный орган не может выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией и законами. Это означает, что принцип "все, что не запрещено законом, разрешено" на органы государственной власти не распространяется. Дело в том, что само по себе признание концепции разделения властей и даже провозглашение ее в Конституции еще не означает спасения от авторитарной угрозы, злоупотребления властью. Для обеспечения действительного разделения власти нужны еще многие другие слагаемые, или, как обычно говорят, самые различные противовесы. Большое значение здесь имеет уровень политической и юридической культуры работников государственного аппарата и широких слоев населения.

При всем увлечении теорией разделения властей необходимо иметь в виду, что государственная власть едина по горизонтали, ибо все, что касается разделения, - это лишь форма ее реализации. Государственная власть едина и по вертикали, так как нет государственной власти высшей и местной, она осуществляется лишь разнящимися по объему компетенции государственными органами, которые реализуют свои полномочия постольку, поскольку наделены таковыми народом. В ряде же случаев народ осуществляет государственную власть непосредственно.

Как уже отмечалось, государственная власть производна от воли народа и осуществляется им непосредственно либо через специально на то уполномоченные государственные органы. Но и во втором случае народ не отстраняется от реализации государственной власти, так как законодательно предусмотрены и широко развиты на практике различные формы представительной и непосредственной демократии, обеспечивающие участие в ней граждан. Кроме того, статья 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление как институт народовластия, предполагающий самостоятельное решение населением достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера.

Таким образом, народ России реализует свой суверенитет в различных формах: 1) является источником всей власти в стране; 2) непосредственно принимает наиболее важные государственно значимые решения, в том числе учредительного характера; 3) оказывает (граждане индивидуально или через свои объединения) влияние на принятие решений органами государственной власти; 4) осуществляет местное самоуправление.

В качестве источника всей власти народ выступает прежде всего при проведении выборов в представительные органы государственной власти и предусмотренных законом должностных лиц. Конституция в ст. 3 называет выборы (кстати, впервые в конституционном регулировании России) высшим непосредственным выражением власти народа, и это вполне объяснимо. Данный принцип выступает как исходный при организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, фактически является той исходной базой, которая и позволяет соответствующим органам государства осуществлять государственную власть. "Воля народа, - говорится во Всеобщей декларации прав человека, - должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах..."

Свободные выборы - важнейший институт непосредственной демократии, который обеспечивает фактическое и постоянное участие право- и дееспособных граждан в решении всех существенных вопросов социальной, экономической и политической жизни общества. Причем только свободные выборы делают это участие реальным, активным, непрерывным и решающим.

Содержание выборов как конституционного института демократии в значительной мере проявляется в том, что они представляют собой избирательную кампанию. По действующему в России законодательству избирательная кампания проводится политическими партиями, общественными движениями и другими объединениями граждан с ограниченным участием государственных органов. Суть ее обусловлена тем, что выборы есть один из наиболее демократических способов выявления суверенной политической воли народа и узаконения политических намерений и устремлений различных общественных групп.

Важная составная часть выборов - общественно-политическая деятельность граждан по реализации конституционных прав и свобод в процессе учреждения органов государственной и местной власти. Главное в содержании правового статуса гражданина, которым он обладает на выборах, заключается в том, что за ним признается и официально (в законе) закрепляется суверенное право учредительного голоса, которое он реализует, принимая в них участие. Будучи суверенным обладателем первичного права учредительного голоса, гражданин выступает основным субъектом властеотношений, от воли которого зависит решение вынесенного на голосование вопроса. В этом смысле любая власть начинается с избирателя, и ни один представитель власти не может быть абсолютно независимым.

В целом эффективность использования института выборов определяется уровнем демократии и политической культуры в данном обществе.

В реальной политической практике свободные выборы в России используются для формирования представительных, законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также для организации, подготовки и проведения референдумов всех видов. Выборы проводятся согласно Конституции и законам, которые принимают в соответствующих случаях субъекты Федерации для установления принципов и правил избирательной системы.

Высшей формой непосредственного выражения власти народа статья 3 Конституции РФ называет референдум, чем, как и при выборах, устанавливается наивысший авторитет принятых на нем решений. Референдумы проводятся по важнейшим вопросам жизни общества и государства, а в определенных ситуациях только с его проведением возможно решение политически значимых, в том числе конституционных проблем.

В силу Конституции порядок проведения общероссийских референдумов устанавливается федеральным конституционным законом, а референдумов на уровне субъектов Российской Федерации - на основе законов, принимаемых в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. В России референдумы стали проводиться только с начала 90-х гг., хотя конституционно предусматривались и ранее. Назначает референдум, согласно п. "в" ст. 84 Конституции, Президент РФ.

Как уже отмечалось, при помощи референдумов могут решаться различные проблемы, однако в мировой практике сложился перечень вопросов, которые обычно на всенародное голосование не выносятся: а) об изменении статуса и территориальной целостности субъектов Федерации; б) о налогах; в) о бюджете; г) об амнистии, о помиловании, чрезвычайных и срочных мерах по наведению общественного порядка; д) о здоровье и безопасности населения.

В зависимости от предмета, т.е. вопроса, выносимого на суд избирателей, референдумы подразделяются на конституционные, законодательные и консультативные. По способу проведения они могут быть обязательными и факультативными, по сфере применения - общенациональными и местными. Разновидностью референдума является плебисцит - опрос населения в целях определения судьбы соответствующей территории*(25).

На принятие решений органов государственной власти граждане могут влиять по-разному. Это всенародные обсуждения законопроектов, важнейших вопросов государственной и общественной жизни, а также формы индивидуального или общественного (через свои объединения) участия в их рассмотрении. Здесь ни население в целом, ни коллективы граждан, ни общественные организации властных решений не принимают. Они вносят предложения, замечания по какому-либо вопросу, проекту закона или другому документу. Это именно формы участия граждан в осуществлении государственной власти с использованием институтов прямой и представительной демократии.

Местное самоуправление - глубоко демократический институт, приобщающий граждан к участию в управлении делами общества и направленный против сосредоточения неоправданно большого числа дел в руках государственных органов. В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и обеспечивается различного рода экономическими, юридическими и организационными гарантиями.

Одним из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, является его самостоятельность. Конституция РФ не включает его органы в систему органов государственной власти.

По своей сути местное самоуправление есть совокупность разнообразных территориальных форм самоуправления граждан по месту жительства, обеспечивающих, в силу действующего законодательства, самостоятельное и ответственное решение всех местных дел. Анализ ст. 130 и 131 Конституции РФ показывает, что граждане всех населенных пунктов имеют право на местное самоуправление, которое не может быть как-то ограничено или отменено. В отдельных случаях, с учетом особенностей территориального расселения жителей, органы местного самоуправления могут быть образованы избирателями в пределах составных частей населенных пунктов: городских микрорайонов, жилых поселков и зон, улиц, кварталов и домов. Согласно Конституции РФ и действующему законодательству, конкретные формы местного самоуправления и структура его органов определяются населением самостоятельно.