4.2. Регистрация политических партий: требования и процедуры

133

4.2.Регистрация политических партий: требования и процедуры

Регистрация политических партий является основной стадией институционализации политических партий, в ходе которой ее правовой статус получает официальное подтверждение, а партия приобретает права юридического лица.

Взависимости от национального законодательства регистрация политических партий осуществляется в различных органах: в министерстве внутренних дел (Австрия, Испания, Италия, Франция), министерстве юстиции (Бельгия, Нидерланды), органе, ответственном за обеспечение проведения выборов (Бразилия, Перу), министерстве по делам территорий (Конго), в судах общей юрисдикции (Ангола, Болгария, Португалия, Польша).

ВРоссийской Федерации регистрация политических партий имеет свои особенности, связанные с тем, что решение о регистрации партии и ее региональных отделений принимается Минюстом России и его территориальными органами, а внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется МНС России – органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Порядок взаимодействия между ними определяется Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня

2002 года No442.

Регистрация осуществляется после проведения учредительного съезда партии. Определенный законом предельный срок представления документов, необходимых для государственной регистрации партии, установлен в шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо общероссийского общественного объединения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Несоблюдение этого срока является основанием для отказа в приеме документов, что может привести к необходимости проводить процедуру создания партии «по новой». В 2001–2003 годах в отведенный законом 6-месячный срок не сумели уложиться партии «Гражданский союз», Православная партия России, Партия зеленых Российской Федерации и Союзная партия возрождения России.

Для государственной регистрации политическая партия представляет

вуполномоченный орган юстиции:

–заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с указанием их ФИО, адресов и контактных телефонов;

–два экземпляра устава политической партии;

134	Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий

–программу политической партии;

–копии решений съезда о создании партии, о принятии ее устава и программы, о создании региональных отделений партии, формировании

ееруководящих и контрольно-ревизионных органов;

–экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда партии;

–документ об уплате государственной пошлины;

–сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией;

–копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений партии.

При этом в протоколах конференций и собраний региональных отделений партии должны содержаться указания о численности состоящих в них членов партии. Данные сведения должны соответствовать требованиям, предъявляемым законом к численности региональных отделений (не менее 100 членов в большинстве субъектов Российской Федерации). Необходимые для регистрации решения съезда партии и протоколы конференций ее региональных отделений должны быть заверены их уполномоченными.

Формы документов, применяемых при государственной регистрации общественного объединения (в том числе партии), утверждены приказом Минюста России от 12 июля 2002 года No199, в котором содержится ряд дополнительных требований к форме заявления (в частности, предусмотрено, что оно подается в нотариально заверенной, а не в простой письменной форме посредством заполнения форменного бланка)1.

В случае преобразования общественной организации либо общественного движения в политическую партию перечень документов, представляемых для государственной регистрации, несколько различается. Во-первых, поскольку в данном случае партия официально будет считаться созданной с момента ее регистрации, все необходимые документы принимаются от имени преобразуемого общественного объединения и передаются в регистрирующий орган его представителями. Во-вторых, к перечню документов необходимо дополнительно приобщить передаточный акт общественной организации или общественного движения, составленный в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

1Поскольку бланк носит универсальный характер для всех организационно-пра- вовых форм общественных объединений, ряд заполняемых позиций никак не соотносится с правовым статусом партии – например, о количестве юридических лиц, явившихся ее учредителями.

4.2. Регистрация политических партий: требования и процедуры

135

Определенный в статьях 16 и 17 Федерального закона «О политических партиях» перечень требуемых для регистрации документов имеет исчерпывающий характер – орган юстиции не вправе требовать предоставления иных документов для регистрации. В то же время при рассмотрении вопроса о регистрации орган юстиции обязан провести проверку на предмет соблюдения партией установленного Законом порядка создания и соответствия специальным требованиям в части наличия региональных отделений и численности членов партии. Соответственно, для реализации этих задач необходимо документальное подтверждение численности делегатов съезда, наличия у них подтвержденных мандатов, а также перечня региональных отделений и списков членов партии.

Таким образом, Законом как бы презюмируется необходимость предоставления партии соответствующей информации (в пункте 6 статьи 19 даже вскользь упоминается о конфиденциальном характере сведений о членах политической партии). Однако вопрос о том, на основании каких документационных источников орган юстиции должен устанавливать соответствие заявленной информации фактическому положению дел, на настоящий момент, не имеет однозначного правового решения. Налицо очевидный пробел, допущенный законодателем, который в правоприменительной практике вынужденно заполняется квазиправовыми процедурами.

Так, списки членов партии (по региональным отделениям) доверенные лица партии по договоренности представляют в Минюст России, где они просматриваются, а затем передаются обратно. В аналогичном порядке испрашиваются документы учредительного и преобразовательного съезда, которые (что удивительно) также не включены в перечень необходимых документов, представляемых для регистрации. Однако механизм проверки сведений, представляемых политической партией, на этапе ее регистрации не функционирует.

Отсутствие необходимой ясности с перечнем документов, с одной стороны, дезориентирует политические партии, а с другой – провоцирует территориальные подразделения Минюста России на самостоятельное определение дополнительно испрашиваемой информации. При этом нередко задается и формат ее подачи. Например, Главное управление Минюста России по Пермской области при регистрации региональных отделений партий затребовало реестр членов партии, состоящих на учете, с указанием паспортных данных, данных по регистрации, фактическому месту проживания и др.2

На наш взгляд, исправить такую ситуацию можно, расширив перечень представляемых к регистрации документов, предусмотрев представление

2См.: Швед В. «Дубинка» для неугодных // Выборы. Законодательство и техно-

логии. 2002. No10. С.30.

136	Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий

списка делегатов учредительного (преобразовательного) съезда, копии решения съезда о признании полномочий делегатов и списка членов партии (с разбивкой по региональным отделениям).

Согласно Закону, при установлении соответствия документов, необходимых для государственной регистрации политической партии, требованиям Федерального закона «О политических партиях» Минюст России или его территориальное подразделение принимает решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения и направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц. На основании указанного решения и представленных необходимых сведений и документов регистрирующий орган в пятидневный срок со дня их получения вносит в Единый государственный реестр юридических лиц запись о политической партии или ее региональном отделении.

Минюст России не позднее чем через три рабочих дня со дня получения от регистрирующего органа информации о внесенной в единый государственный реестр юридических лиц записи о политической партии выдает уполномоченному лицу политической партии или ее регионального отделения документ, подтверждающий факт внесения соответствующей записи. В случае, если не принято решение об отказе в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения, указанный документ должен быть выдан не позднее чем через месяц со дня подачи соответствующего заявления о государственной регистрации.

При принятии уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации политической партии заявителю сообщается об этом в письменной форме не позднее чем через месяц со дня получения представленных на регистрацию документов. В письме должны содержаться указания на основания, повлекшие отказ в государственной регистрации партии. Отказ в государственной регистрации партии может быть обжалован в судебном порядке. В этом случае суд обязан рассмотреть заявление политической партии в течение месяца со дня его поступления.

Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает ряд оснований для отказа политической партии в государственной регистрации.

Первое основание – противоречие положений устава партии Кон-

ституции Российской Федерации, федеральным конституционным за-

конам и федеральным законам. В данном случае возможность отказа в регистрации основана на системной связи положений части 3 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», согласно которой нормы устава должны соответствовать действующему законодательству, и статьи 4 того же Закона, согласно которой деятельность политической партии основывается на Конституции Российской Федерации и регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами.

4.2. Регистрация политических партий: требования и процедуры

137

Противоречия устава положениям подзаконных актов, в том числе и нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, не могут рассматриваться как основание для отказа в регистрации политической партии, даже если такое противоречие действительно имеет место.

Основанием для отказа в регистрации не может служить и противоречие норм партийных уставов законам субъектов Российской Федерации. Это положение относится не только к регистрации политической партии, но, что особенно важно, и к ее региональным отделениям. Осуществляющие свою деятельность на всей территории Российской Федерации и имеющие статус общероссийских общественных объединений, политические партии могут быть ограничены в своем уставном нормотворчестве только рамками федерального законодательства.

Как показывает накопленная Минюстом России правоприменительная практика, наиболее характерными основаниями для отказа в регистрации являются следующие отступления от норм Федерального закона «О политических партиях».

1.Наличие в уставе положений, не совместных со статусом партии. Это может выражаться в закреплении за партией отдельных субъективных прав, носителем которых она не является (положения, допускающие возможность использования партией средств международных организаций

врамках осуществления ее проектов3, возможность создания ею хозяйственных обществ и некоммерческих организаций4 и др.).

2.Внутренние противоречия устава, выявленные органом юстиции. Ошибки могут быть вызваны обстоятельствами технико-юридического характера (например, отнесение вопроса об избрании высших руководящих органов партии к ведению конференции регионального отделения партии)5. Внутренние противоречия, содержащиеся в принятом уставе, порой являются следствием неудачных компромиссов, достигнутых при его обсуждении. Недостаточное знание норм законодательства подчас приводит к тому, что предлагаемые на съезде партии поправки к ее уставу принимаются, что называется, с голоса, без предварительной экспертной проработки. Впоследствии, когда выявляется юридическая несостоятельность отдельных формулировок, возможность их исправления уже утрачена.

3.Наличие в уставе правовых пробелов по вопросам, которые в соот-

ветствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона «О политических

3Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 28 марта 2002 года No08 515 об отказе в регистрации Всероссийской геополитической партии

«Партия народов России».

4Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 5 июля 2002 года

No08-862.

5 Там же.

138	Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий

партиях» должны быть урегулированы уставом партии. В частности, могут отсутствовать нормы, определяющие порядок избрания отдельных руководящих органов партии, реорганизации и ликвидации партии и ее отделений (Геополитическая партия народов мира).

4.Наименование или содержание представленных для регистрации документов свидетельствует о наличии признаков экстремизма. В практике подобные случаи крайне редки, что неудивительно: в момент регистрации партии стараются выглядеть более респектабельно и экстремистские планы в уставных документах обычно не афишируются. Тем не менее Минюст России счел невозможным регистрацию «Трудовой России» и Российской коммунистической рабочей партии – революционной партии коммунистов: в первом случае из-за зафиксированной уставной цели «завоевания власти трудящихся», во втором – усмотрев в слове «революционный» готовность партии к насильственному изменению конституционного строя.

5.Нарушение предусмотренных законом принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Наиболее типичными нарушениями являются ограничения права рядовых членов партии на избрание в состав высших руководящих органов партии (например, это право закрепляется только за делегатами съезда), а также делегирование руководителям, руководящим органам и иным лицам прав на принятие решений, отнесенных нормами публичного права к исключительной компетенции съезда партии.

Среди курьезов можно упомянуть отказ Минюста России зарегистрировать (в 1994 году) экзотическое «оранжевое» объединение – политическое движение «Субтропическая Россия», учредительные документы которого содержали пункт о повышении температуры окружающей среды до +20 градусов, объясняя этот отказ тем, что данное положение противоречит Закону Российской Федерации «Об охране окружающей среды»6.

Вторым основанием является несоответствие наименования и сим-

волики политической партии требованиям, установленным Федеральным законом «О политических партиях». Помимо уже упоминавшегося

отказа в регистрации РКРП–РПК несоответствие может выражаться в нарушении запрета на использование в наименовании политической партии названий органов государственной власти и местного самоуправления, а также указаний на национальную или религиозную принадлежность, а также имени и фамилии гражданина. Именно по этому основанию было отказано в регистрации Российской христианско-демократической партии, в названии которой базовым являлся «конфессиональный» идентификатор.

6Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 22 августа 1994 года

No8-344/о-94.

4.2. Регистрация политических партий: требования и процедуры

139

Отказ в регистрации в связи с названием также возможен, когда выбранное партией наименование нарушает требования законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности. На практике при регистрации общественных объединений достаточно часто встречаются ситуации, когда ранее было зарегистрировано на соответствующем либо вышестоящем уровне общественное объединение с тем же либо сходным названием. Так, в 1994 году при регистрации Партии народного самоуправления выяснилось, что к тому моменту уже было создано Движение народного самоуправления. В результате первоначальное название партии было несколько скорректировано и в окончательном виде звучало так: «Партия самоуправления трудящихся». Аналогичные ситуации имели место уже в 2002 году, когда в регистрации было отказано партиям «Возрождение» и «Святая Русь» на том основании, что в Едином государственном реестре юридических лиц уже значится общероссийское общественное объединение с таким названием.

Третье основание – непредставление необходимых документов.

Следует отметить, что формулировка подпункта «б» части 1 статьи 20 Федерального закона «О политических партиях» несколько отличается от формулировки нормы пункта 1 статьи 23 Федерального закона «Об общественных объединениях», согласно которой общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации, «если не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке». В связи с этим возникает вопрос о трактовке термина «непредставление документов», поскольку смысл его не вполне ясен и не исключает разночтений в правоприменительной практике.

На первый взгляд, данную норму следует трактовать расширительно, понимая под ней не только отсутствие полного комплекта предусмотренных законом документов, но и представление документов, при составлении которых нарушены правила оформления. Однако более выверенной является точка зрения В.В.Лапаевой и Д.В.Шутько, полагающих, что, поскольку «законодатель сознательно не применил здесь более точную формулировку нормы части 1 статьи 23 Федерального закона «Об общественных объединениях», можно сделать вывод, что он не имел в виду включать в число оснований для отказа в регистрации партии ненадлежащее оформление представленных документов. Отсюда следует, что непредставление требуемых законом документов надо толковать лишь как непредставление полного перечня документов и что ненадлежащее оформление документов не может быть основанием для отказа в регистрации».

Признавая невозможность регистрации партии, документы которой оформлены ненадлежащим образом, В.В.Лапаева и Д.В.Шутько полагают, что выходом из создавшегося положения должна стать обязательная проверка органом юстиции представленных на регистрацию документов

140	Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий

с точки зрения правильности их оформления. При таком подходе орган юстиции, обнаружив ошибки и неточности в оформлении документов, должен указать на них уполномоченным лицам партии и дать возможность исправить эти ошибки или неточности, не откладывая решение вопроса на срок в пределах месяца (как это предусмотрено Законом в случае вынесения отказа в регистрации). Если уполномоченные лица партии считают, что претензии к оформлению документов не обоснованны, они вправе потребовать от управомоченного органа оформления письменного отказа

всоответствии с пунктом 4 статьи 20 Федерального закона «О политических партиях» и затем обжаловать этот отказ в суде.

Полагая вышеприведенное толкование правовой нормы обоснованным, необходимо вместе с тем отграничивать в правоприменительной практике неправильно оформленные документы, представленные для регистрации (например, копии решений об образовании политических партий, не заверенные уполномоченными лицами региональных отделений), от документов, принятых с нарушением законодательно установленного порядка.

Кслучаям, которые следует расценивать в качестве оснований для отказа в регистрации, однозначно может быть отнесено непредставление

втребуемом количестве в регистрирующий орган копий протоколов конференций или общих собраний, проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации (например, вместо 45 необходимых протоколов представлено только 40), а также копий решений о принятии устава или программы партии. При этом регистрирующим органом не могут быть приняты во внимание решения учредительного съезда о принятии проектов указанных документов «за основу».

Четвертое основание – несоответствие содержащейся в представ-

ленных документах информации требованиям Федерального закона

«О политических партиях», например в случае, когда по итогам провер-

ки представленных на регистрацию документов выяснится, что согласно представленной информации численность членов партии составляет менее 10000 членов или численность региональных отделений меньше требуемой для регистрации, либо когда на основе анализа протоколов региональных отделений партии было установлено, что председатели региональных отделений не избраны тайным голосованием (последнее имело место при регистрации Народно-патриотической партии).

И, наконец, пятое основание – нарушение сроков представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии, например когда уполномоченные лица политической партии не уложились в шестимесячный срок со дня проведения учредительного съезда партии. В этом случае отказ в регистрации может быть вынесен лишь по этому формальному основанию, без детальной проверки содержания представленных для регистрации документов.

4.2. Регистрация политических партий: требования и процедуры

141

Форма отказа в регистрации политической партии и ее региональному отделению не унифицирована, в связи с чем он обычно оформляется либо в виде письма с приложением заключения, либо в виде юридически мотивированного распоряжения об отказе7. При этом отказ в государственной регистрации партии по мотивам нецелесообразности ее создания не допускается: государство не вправе предъявлять к политической партии претензии относительно утопичности ее программных положений, несоответствия целей и задач уставной деятельности требованиям времени, популизма и др.

Преобразование общероссийских политических общественных объединений в политические партии поставило вопрос о процедурной форме подтверждения ими своего членства в создаваемой партии и о форме такого подтверждения. Если в отношении членов партий, ранее зарегистрированных в форме политических общественных организаций, проблемы, связанные с перерегистрацией, как правило, не возникали, то в случае с преобразованием в партию ранее не имевших членства движений подобный вопрос был крайне актуален.

В связи с этим официальная позиция Минюста России заключалась в том, что в ходе преобразования и последующей перерегистрации политических общественных объединений в партии их члены и участники в обязательном порядке должны подтвердить свою принадлежность к партиям. Определение формы и содержания заявлений членов партии относится к вопросам внутренней деятельности партии. Однако при регистрации региональных отделений партии личные заявления в количестве не менее 100 (в письменной форме) должны быть представлены8.

Важной правовой новеллой, содержащейся в Федеральном законе «О политических партиях», стало требование обязательной государственной регистрации региональных отделений. Ранее признание правового статуса отделения партии осуществлялось либо посредством регистрации территориальным органом юстиции в субъекте Российской Федерации, либо, если отделение политической партии не принимало свой устав и действовало на основании устава общероссийской партии, путем уведомления центральным руководящим органом партии органа юстиции соответствующего субъекта Российской Федерации о наличии указанного отделения. В последнем случае права юридического лица региональное отделение приобретало с момента государственной регистрации обще-

7См.: Уткин Р.В. Отказ в государственной регистрации общественного объединения // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. No4. С.68.

8См.: Правовые аспекты создания политических партий и их участия в избирательном процессе: Материалы семинара-совещания с представителями общероссийских политических общественных объединений. 19 октября 2001 года.

М., 2002. С.33–34.

142	Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий

российской партии. На практике второй вариант был выгоден мелким партиям, не имеющим сколь-либо значимой поддержки в регионах, так как представление информации о существовании политической партии в том или ином регионе не предполагало ее предварительной проверки непосредственно на местах.

Государственная регистрация региональных отделений осуществляется на местах после государственной регистрации самой партии. При этом более чем в половине субъектов Российской Федерации государственная регистрация региональных отделений должна быть осуществлена не позднее чем через 6 месяцев. Если партия через месяц после истечения шестимесячного срока не представит в регистрирующий орган копии свидетельств в государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, свидетельство о государственной регистрации партии утрачивает силу, а запись о ее создании исключается из Единого государственного реестра юридических лиц.

В отличие от политической партии, для отказа в регистрации ее регионального отделения предусмотрены только два основания: отсутствие необходимых для регистрации документов и обнаружившееся несоответствие содержащихся в них сведений требованиям Федерального закона «О политических партиях». Вместе с тем, по данным Минюста России,

вправоприменительной практике известны случаи неправомерного отказа в регистрации региональных отделений, в основе которых лежит необоснованная экстраполяция требований, предъявляемых к регистрации партии, на регистрацию ее регионального отделения. В частности, имели место факты, когда территориальные органы Минюста России требовали для регистрации отделения оригинал устава партии, сведения о ее учредителях, передаточный акт, оригиналы заявлений о приеме в партию и т.д.

Кроме того, широкое распространение получила практика отказа в регистрации на основании того, что количество членов партии в списках, представленных на регистрацию, не совпадает с количеством членов партии, указанных в протоколе общего собрания (конференции). В частности, подобные факты имели место в Чувашской Республике, Воронежской, Кировской, Орловской областях и т.д. Однако в рамках действующего законодательства подобный отказ можно признать обоснованным лишь в том случае, если численность членов отделения партии в одном из указанных документов составит менее 100 человек.

Итоги применения нового порядка государственной регистрации политических партий в целом подтвердили действенность и эффективность предусмотренных Законом процедур. Вместе с тем по ряду из них возникали и определенные вопросы, требующие уточнения и детализации.

Так, очевидным правовым пробелом является невозможность отказа

врегистрации партии, представившей недостоверные данные о своей