7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

281

их создания. Депутаты, входящие в состав таких незарегистрированных групп, формально считаются независимыми.

Обычно реализации планов по созданию депутатских групп препятствовала регламентная норма, ограничивающая минимально допустимую численность депутатской группы 35 депутатами. Эта норма явилась важным институциональным фактором, препятствующим дроблению пар- тийно-политического спектра Государственной Думы. Не будет особым преувеличением сказать, что норма Федерального закона «О политических партиях», предусматривающая ограничение по минимальной численности вновь создаваемой политической партии, прошла свою изначальную апробацию в масштабах Государственной Думы.

Развитие процессов институционализации политических партий неизбежно сопровождается перестройкой системы депутатских объединений, представленных в Государственной Думе и законодательных собраниях субъектов Российской Федерации. Так, процессу укрупнения праволиберальных политических партий в Союз Правых Сил во многом предшествовала работа в рамках объединенной парламентской фракции. В то же время объединение трех политических общественных объединений («Вся Россия», «Отечество», «Единство») в «Единую Россию» не сопровождалось аналогичным созданием объединенной парламентской фракции. Помимо организационно-правовых аспектов, делающих подобное объединение трудновыполнимым (Регламент Государственной Думы, как известно, не предусматривает возможности образования фракции на базе нескольких объединений и блоков, прошедших в Государственную Думу), в пользу отказа от такого объединения говорили и причины исключительно «политического» характера. Слияние трех депутатских объединений в одно автоматически означало бы потерю двух голосов в Совете Государственной Думы, пересмотр пакетного соглашения на невыгодных условиях, а также частичную потерю численности депутатского корпуса – за счет депутатов, не вошедших в партию.

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что если создание единой фракции, сформированной на основе избирательного блока, является мощным средством ускорения процессов межпартийной интеграции, то наличие у партий, готовящихся к объединению, сразу нескольких депутатских объединений требует сдержанности и известной осторожности в форсировании объединительных процессов.

7.2.Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

В соответствии с пунктом 6 статьи 16 Регламента Государственной Думы внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими са-

282	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

мостоятельно. Соответственно, депутатские объединения вправе сами определять структуру и порядок избрания руководящих органов, объем и сроки их полномочий, периодичность проведения своих заседаний, порядок обсуждения и принятия решений. В связи с этим ряд фракций и депутатских групп приняли свои регламенты, в рамках которых обеспечили решение указанных вопросов.

Руководящие органы. В зависимости от количества членов, состоящих во фракции или депутатской группе, а также необходимости решения разноплановых проблем внутренней организации структура руководящих органов депутатских объединений может существенно различаться. Как правило, деятельностью парламентской фракции (депутатской группы) руководит ее лидер. Его функции аналогичны функциям парламентского «кнута» в британском парламенте. Он представляет депутатское объединение в Совете Государственной Думы с правом решающего голоса, как правило, выступает от ее имени на пленарных заседаниях с изложением позиции по рассматриваемым законам и иным вопросам, визирует документы, носящие характер заявлений депутатских объединений, обеспечивает координацию работы объединения, а также осуществляет иные функции8. Следует отметить, что в парламентской практике последнего десятилетия были и попытки внедрения коллективной модели руководства депутатскими группами в лице нескольких сопредседателей (например, при создании депутатской группы «Стабильность» в 1995 году было одновременно избрано пять сопредседателей), однако опыт их реализации не был успешным9. Что же касается лидерства во фракциях, образуемых на базе избирательных объединений и блоков, прошедших в Государственную Думу по федеральному округу, то необходимости в выборе этой организационной формы не возникало, так как проблема парламентского лидерства решалась еще в ходе избирательной кампании.

Важным фактором, обусловившим непригодность использования коллегиальной модели руководства депутатскими группами, явилась норма статьи 13 Регламента, согласно которой право решающего голоса в Совете Государственной Думы имеет лишь один руководитель депутатского объединения. Кроме того, конструктивные изъяны коллегиального руководства, присущие политическим партиям, с наибольшей силой проявляются именно в деятельности депутатских объединений, требующих опера-

8См.: Любимов А.П. Совет Государственной Думы как орган палаты Федерального Собрания // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. No7.

9Например, при создании депутатской группы «Либерально-демократический союз 12 декабря» в январе 1994 года изначально предполагалось наличие трех сопредседателей. Однако уже в феврале 1994 года единоличным руководителем группы стал Б.Федоров, перешедший из фракции «Выбор России».

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

283

тивного и каждодневного согласования позиций по вопросам, выносимым на рассмотрение палаты. В связи с этим увеличение числа руководящих должностей во фракции обычно происходило за счет учреждения должностей заместителя руководителя фракции или депутатской группы.

ВГосударственной Думе третьего созыва должности заместителей председателя депутатского объединения существуют во всех шести парламентских фракциях и трех депутатских группах. Количество заместителей варьируется от одного (фракции КПРФ, ЛДПР) до семи (Агропромышленная группа). Кроме того, в ряде фракций («Яблоко», «Отечество – Вся Россия», «Союз Правых Сил») усложнение системы руководящих органов выразилось в учреждении должности первого заместителя и двух-трех «простых» заместителей. Если первый заместитель фактически является «теневым» дублером руководителя фракции, замыкающего на себе всю рутинную законотворческую и организационную работу, до которой лидер фракции как публичный политик зачастую просто не «снисходит», то заместители ответственны за закрепленный за ними участок парламентской работы (межпарламентские контакты, взаимодействие с регионами и партийными организациями, с прессой и т.д.).

Входе становления системы руководящих органов депутатских объединений ряд фракций, созданных на базе политических партий и избирательных блоков, предусмотрели в своей структуре должности, функциональное назначение которых аналогично функциям, выполняемым исполнительным органом партии (организация собраний депутатского объединения, подготовка документов к заседанию Совета фракции, выпуск документов

всоответствии с принятыми решениями). Во фракции Коммунистической партии Российской Федерации это должность координатора партии, во фракции «Яблоко» – секретаря, во фракции «Союз Правых Сил» – ответственного секретаря (с января 2002 года должность ответственного секретаря объединена с должностью заместителя руководителя фракции).

Регламент Государственной Думы не предусматривает обязательности учреждения дополнительных руководящих должностей. Строго говоря, единственным закрепленным в статье 13 Регламента «функциональным» предназначением заместителей руководителя депутатских объединений является их участие в заседаниях Совета Государственной Думы взамен отсутствующих руководителей депутатских объединений по их поручению (функция, которая может быть возложена и на рядового члена депутатского объединения). Увеличение числа руководящих должностей в парламентских фракциях и депутатских группах наряду с увеличением численности комитетов и комиссий является общей тенденцией в парламентском процессе современной России, отражающей статусную мотивацию значительной части депутатского корпуса к институционализации своего политического капитала. Как показывает сопоставление статистических данных численности объединений и их организационной структуры, количество

284	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

руководящих должностей не имеет привязки к численности депутатской группы.

Вместе с тем усложненность организационной модели во многом зависит от организационно-правовой формы депутатского объединения и объединения, послужившего основой для создания фракции. Так, очевидная перегруженность депутатских групп руководящими должностями обусловлена тем, что последние в массе своей объединяют преимущественно депутатов-одномандатников, то есть лиц, не являющихся членами одной политической команды. Применительно к фракциям, образованным на базе избирательных блоков (ОВР и СПС), усложненность организационной структуры изначально была вызвана потребностью обеспечения представительства во фракции объединений, входящих в состав блока (в «Единстве» и ЛДПР таких проблем не возникало ввиду виртуального участия составлявших их объединений). Что же касается фракции «Яблоко», то данная структура до 2002 года также была выстроена в качестве непартийной организации, без фиксированного членства. В парламентских партиях, прошедших через несколько избирательных кампаний (КПРФ и ЛДПР), персональный состав их руководящих органов сведен к минимуму.

Членство в депутатских объединениях. В отличие от института член-

ства в политических партиях, устанавливаемого партиями самостоятельно, вопросы членства в депутатских объединениях Государственной Думы урегулированы в Регламенте нижней палаты. Такое более подробное пуб- лично-правовое регулирование вызвано тем, что вопросы, связанные с основаниями и порядком вступления в депутатские объединения и выбытием из них, по своему содержанию выходят далеко за пределы их внутренней деятельности. Принадлежность к той или иной фракции или депутатской группе влечет за собой занятие определенных должностей по отводимой квоте; численность фракции является величиной, от которой зависит объем ее государственного финансирования. Соответственно, порядок участия депутата в парламентском объединении в основных чертах также должен быть унифицирован.

Статья 18 Регламента определяет, что депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Участие депутата в составе объединения является фиксированным; Регламент не предусматривает возможности иных форм принадлежности к депутатским объединениям, возможных в отношении членства в партиях (кандидаты, сочувствующие, сторонники и т.д.).

Вопрос о приеме в состав фракции до 2000 года в Регламенте палаты не был решен однозначно. В первом Регламенте, принятом в 1994 году, предусматривалось, что депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации, в дальнейшем могут войти в любое из них с согласия его членов (ст.28). Таким образом,

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

285

фактически предусматривалось, что на этапе создания и до момента регистрации фракции либо депутатской группы достаточным основанием для вхождения во фракцию является само желание депутата, согласие же коллег по депутатскому объединению при этом как бы презюмировалось.

Практика деятельности депутатских объединений еще в первом созыве Государственной Думы, однако, выявила случаи, когда на этапе создания фракции или депутатской группы о своем намерении присоединиться к ней заявляли весьма одиозные (с точки зрения большинства членов фракции) политические фигуры, пребывание которых в составе фракции могло бы нанести ущерб ее политической репутации. Например, при образовании депутатской группы «Стабильность» в 1995 году готовность войти в ее состав выразил выбывший из фракции ЛДПР депутат В.А.Марычев, известный своими экстравагантными «акциями с переодеванием» на заседаниях Государственной Думы. Как правило, в аналогичных ситуациях подобные инициативы наталкивались на отказ, мотивированный различными благовидными предлогами. Кроме того, редакция положения статьи 28 Регламента 1994 года сохраняла элемент неопределенности: должно ли согласие на вхождение нового члена в состав зарегистрированной фракции либо депутатской группы приниматься путем консенсуса или на основе мнения большинства ее членов. Регламент 1998 года частично снял последний вопрос (закрепив требование о согласии «депутатского объединения», а не его членов), однако так и не решил его до конца. В Государственной Думе первого и второго созывов этот вопрос, как правило, не приводил к правовым коллизиям, так как подобные случаи носили единичный характер и вполне могли быть разрешены в ходе предварительных переговоров. Между тем по итогам проведения парламентских выборов 1999 года возник ряд подобных ситуаций (например, когда в прошлом оппозиционно настроенные депутаты внезапно радикально меняли свои взгляды).

В соответствии с поправкой, внесенной в Регламент Постановлением Государственной Думы от 2 июня 2000 года No439-III, депутат входит в состав депутатского объединения на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения по его письменному заявлению. Таким образом, вопрос о приеме в депутатское объединение нового члена может быть решен только путем положительного решения большинства членов депутатского объединения. Регламенты некоторых фракций при этом предусматривают отдельные дополнительные условия (так, для того чтобы быть принятым во фракцию «Яблоко», необходимо получить не только простое большинство от общего числа членов фракции, но и не менее двух третей от числа членов фракции, участвующих в голосовании.

Формы работы. Практика российского парламентаризма выработала различные формы коллегиального обсуждения вопросов в депутатских объединениях. Основной и базовой формой коллегиального обсуждения

286	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

ипринятия решений являются собрания фракции, на которых определяется политическая позиция фракции, принимаются политические заявления, решаются вопросы о приеме новых членов, определяется позиция депутатского объединения при голосовании. Порядок обсуждения и принятия решений существенно варьируется в зависимости от принятых во фракции процедурных норм.

Еще одной важной формой парламентской работы является работа с избирателями в округах, проводимая членами депутатских объединений. Такая работа проводится в дни, свободные от парламентских заседаний, и осуществляется депутатами-одномандатниками в пределах своих округов, а депутатами, избранными по федеральному округу, – в субъектах Российской Федерации, закрепленных за ними депутатскими объединениями. Поскольку Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы

ичлена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не содержит каких-либо ограничений, связанных с количеством депутатов, закрепляемых за каждым субъектом Федерации, а также не запрещает закрепление одного депутата сразу за несколькими субъектами, это позволяет самим фракциям с разной степенью интенсивности проводить работу в регионах, при необходимости используя депутатский корпус как политический десант, призванный оживить работу партии в том или ином регионе.

Партийная дисциплина депутатов. Партийная дисциплина депутатов представляет собой совокупность ограничения свободы политических действий и обязательств по подчинению принятым большинством членов депутатского объединения решениям, обязательным к выполнению для всех его членов. Важнейшими составляющими партийной дисциплины депутатского корпуса являются связанность пребывания депутата в соответствующем депутатском объединении с его партийной принадлежностью, зависимость его позиции от позиции политической партии и ее депутатского объединения, а также подотчетность и подконтрольность его парламентской деятельности по отношению к руководящим органам партии.

Связанность пребывания депутата в соответствующем депутатском объединении с его партийной принадлежностью выражается в обязанности депутата, являющегося членом партии, состоять в соответствующей депутатской фракции (депутатской группе). Это правило может быть неписанным, однако в ряде партий оно зафиксировано в уставе. В частности, согласно пункту 9.5. Устава КПРФ члены компартии, избранные в состав законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления объединяются в соответствии с регламентами этих органов в партийные фракции или группы для координации своей деятельности, проведения в жизнь предвыборной программы (платформы) партии.

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

287

По общему правилу член партии, избранный депутатом законодательного органа государственной власти или представительного органа местного самоуправления, обязан состоять в соответствующей партийной фракции. Однако в политической деятельности зачастую возникают ситуации, когда реализация этого требования невозможна. Наиболее типичен случай, когда число членов партии, прошедших в состав Государственной Думы либо региональной легислатуры, недостаточно для образования собственной фракции. Как правило, в подобных случаях депутаты либо блокируются с иными партиями, имеющими свое парламентское представительство, либо входят в состав какой-либо из групп в индивидуальном порядке.

В период существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации вопрос о регулировании политическими партиями членства своих представителей в депутатских объединениях не имел практического решения. Находящиеся в начальной фазе политического и организационного становления партии не имели каких-либо реальных рычагов воздействия на своих однопартийцев – представителей депутатского корпуса. В результате депутаты, принадлежащие к одной политической партии, нередко оказывались в разных фракциях, позиции которых не только не совпадали, но и были прямо противоположны. С переходом к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы возможность создания подобной ситуации была в значительной мере снята в отношении партий, преодолевших пятипроцентный барьер, но не для партий, которые смогли провести одного или нескольких представителей по одномандатным округам либо по федеральным спискам иных избирательных объединений и блоков.

После проведения выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва и реформы законодательства о политических партиях ряд политических партий (в том числе «Яблоко») включили в свои уставы нормы, ограничивающие свободу депутата – члена партии в выборе своей фракционной принадлежности необходимостью получить согласие руководящего органа партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения на вступление в ту или иную фракцию. Некоторые партии, хотя и не включили такую норму, но фактически выработали в своей деятельности политическое обыкновение, согласно которому депутат, входящий в состав иной фракции, предварительно уведомляет о своем решении руководящий орган партии или ее регионального отделения (член КПРФ – президиум ЦК и бюро регионального отделения, член «Единой России» – Генеральный Совет).

Как уже упоминалось, в ряде случаев вхождение части депутатов-одно- партийцев в состав иного депутатского объединения может быть сознательной тактикой, избранной руководством партии. Мотивом такого решения, как правило, выступает необходимость расширения своего предста-

288	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

вительства в Совете Государственной Думы, получения дополнительного числа голосов в руководстве и комитетах палаты, возможность коллективных действий для артикулирования и отстаивания фактически единой позиции, но исходящей от нескольких самостоятельных депутатских объединений. Основным «поставщиком» необходимых для достижения нужной численности депутатов являлась Коммунистическая партия Российской Федерации, сумевшая делегировать своих членов сразу в две депутатские группы – Аграрную депутатскую группу (6 депутатов) и группу «Народовластие» (9 депутатов). При создании Агропромышленной депутатской группы в Государственной Думе третьего созыва КПРФ делегировала в ее состав уже 16 депутатов (в том числе 11 депутатов, прошедших по федеральному списку КПРФ).

Другой не менее важной составляющей партийной дисциплины является необходимость следовать решениям, принимаемым политической партией или ее фракцией по законам и вопросам, обсуждаемым в Государственной Думе, а также по иным вопросам внутренней и внешней политики, содержание которых выходит за рамки парламентской сферы деятельности.

Основным критерием, позволяющим судить о выполнении депутатом требований партийной дисциплины, являются результаты голосования. Согласно сложившимся политическим обыкновениям, в деятельности партийных фракций и депутатских групп возможны две различные формы соотнесения выбора депутата с позицией депутатского объединения: солидарное голосование и свободное голосование. Обе формы используются в деятельности всех депутатских объединений трех созывов Государственной Думы, однако степень их использования различна. В целом для фракций, образованных на базе политических партий, характерно явное преобладание солидарного голосования. Что же касается фракций, образованных на базе избирательных блоков, то здесь какая-либо четкая тенденция отсутствует, хотя потенциальные возможности для обеспечения солидарного голосования все же несколько меньше. И, наконец, активное освоение как солидарного, так и свободного голосования отличает депутатские группы, не имеющие партийной основы.

При свободном голосовании позиция депутата определяется в соответствии с его внутренними убеждениями, которые могут и не совпадать с позицией депутатского объединения в целом. Как правило, решение о свободном голосовании принимается депутатским объединением в случаях, когда выработка единой позиции представляется делом крайне затруднительным либо когда вопрос не имеет явного политического значения. В отдельных случаях решение о свободном голосовании продиктовано необходимостью предотвратить дальнейшее политическое размежевание внутри депутатского объединения. Порой выбор свободного голосования обусловлен воздействием различных лоббистских усилий, в том числе

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

289

Правительства и Администрации Президента. Это позволяет депутатскому объединению, с одной стороны, «сохранить лицо» перед реальной угрозой разделения голосов, а с другой – предоставить заинтересованной стороне возможность воздействия на депутатов в индивидуальном порядке.

При солидарном же голосовании выбор депутата предопределен решением, которое было принято по тому или иному вопросу депутатским объединением. В этом случае действует приоритет партийно-фракцион- ной дисциплины по отношению к личной позиции депутата. Разумеется, в реальной парламентской жизни депутаты, входящие в состав объединений, зачастую голосуют иначе, чем фракция либо депутатская группа, членами которой они являются. Такого рода поступки, особенно если они носят систематический характер, могут стать основанием как для разбирательств внутри депутатского объединения, так и для привлечения к партийной ответственности. В частности, в 2001 году из депутатской группы «Народный депутат» по такому основанию были исключены три депутата (О.Г.Дмитриева, И.Д.Грачев, Е.П.Ищенко).

В связи со сложившейся политической практикой некоторые политические партии предусмотрели в своем уставе определенные правила поведения депутатов, соотносящих свою личную позицию и позицию фракции. Так, согласно Уставу Российской демократической партии «Яблоко», решения фракции по общему правилу имеют для депутата рекомендательный характер. В тех же случаях, когда имеется специальное решение фракции о солидарном голосовании, оно является обязательным. Депутат, не согласный с решением о солидарном голосовании, не вправе голосовать за противоположный вариант решения. Вместе с тем Устав предоставляет такому депутату право не участвовать в голосовании по такому вопросу. В этом случае депутат обязан сообщить о своей позиции руководителю фракции.

Каждодневная законотворческая деятельность требует от депутатских объединений Государственной Думы систематического проведения заседаний, на которых происходит коллегиальное обсуждение вопросов, выносимых на пленарные заседания. Обычно график очередных (плановых) заседаний фракций и депутатских групп определяется в зависимости от графика работы Совета Государственной Думы. Заседания проходят после его проведения и до начала пленарных заседаний. Порядок ведения заседаний, участия в их работе иных лиц, а также порядок принятия решений определяются, как правило, внутренними регламентами самих фракций, а в партии «Яблоко» – еще и нормами Устава. Внеочередные заседания фракции проводятся по решению ее руководителей, при этом Регламент палаты не содержит никаких ограничений по времени и продолжительности их проведения. Показательно, что многие принципиально важные вопросы во избежание привлечения большого внимания иногда решаются в режиме внеочередного заседания (именно в таком «внеплановом»

290	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

порядке созывалось заседание, на котором решался вопрос об исключении из фракции КПРФ Г.Н.Селезнева, Н.Н.Губенко и С.П.Горячевой).

Прекращение членства в депутатском объединении. В соответствии с действующим Регламентом депутат выводится из состава депутатского объединения на основании решения об исключении его из депутатского объединения, принятого большинством от общего числа его членов, а также в случае подачи им во Временный секретариат Государственной Думы или в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы письменного заявления:

а) о выходе из депутатского объединения; б) о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение;

в) о вхождении во вновь образуемую депутатскую группу.

Таким образом, в зависимости от оснований предусмотрены две процедурные формы прекращения членства во фракции: добровольная (на основе уведомления, подаваемого во Временный секретариат) и принудительная, требующая принятия решения большинством депутатского объединения.

С первых же дней существования Государственной Думы остро стоял вопрос о механизмах прекращения полномочий членов депутатского объединения, периодически не выполняющих его решения либо дискредитирующих его своими действиями. Однако в первом Регламенте Государственной Думы выбытие депутата происходило лишь в случае его выхода из депутатского объединения. Таким образом, юридически прекращение членства в депутатском объединении оформлялось как самостоятельное решение депутата даже в тех случаях, когда он фактически изгонялся из фракции решением большинства ее членов. Именно таким образом были прекращены полномочия В.Н.Лысенко во фракции «Яблоко» в апреле 1994 года, К.Ф.Затулина– во фракции ПРЕС в июне 1994 года, Л.Я.Рохлина– во фракции «Наш дом – Россия» в 1997 году и т.д.

Исключение как самостоятельное основание для прекращения членства в депутатском объединении было введено лишь в связи с принятием нового Регламента в 1994 году, оно предусмотрено и новым Регламентом, принятым в 1998 году. Тем не менее в Государственной Думе второго созыва такая форма прекращения членства во фракции встречалась крайне редко и не применялась даже в случае возникновения конфликтных ситуаций (например, при уходе А.Н.Шохина из фракции НДР). Практически единственным примером стало исключение А.Д.Венгеровского из фракции ЛДПР в 1999 году.

В Государственной Думе третьего созыва исключение из фракций и депутатских групп стало применяться значительно чаще. Эта тенденция обусловлена утратой КПРФ лидирующих позиций в парламенте, созданием единой пропрезидентской коалиции и масштабной перегруппировкой партийно-политических сил, оказавших значительное воздействие как на

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

291

фракционную структуру Государственной Думы, так и на соотношение сил внутри фракций и депутатских групп. В результате обострения процессов внутрипартийных и внутрифракционных противоречий происходила межфракционная миграция депутатов из одного объединения в другое. На этом фоне исключение как форма санкции в отношении инакомыслящих депутатов стало применяться значительно чаще, причем в ряде случаев из фракций и депутатских групп исключали одновременно нескольких депутатов (Г.Н.Селезнева, С.П.Горячеву, Н.Н.Губенко– из КПРФ, О.Г.Дмитриеву, И.Д.Грачева, Е.П.Ищенко– из «Народного депутата»).

Причины, обусловившие исключение депутатов из объединений, разноплановы. Так, исключение из фракции «Отечество – Вся Россия» депутата А.М.Федулова, выступившего с предложением о запрете КПРФ, было продиктовано стремлением самым радикальным образом отмежеваться от позиции депутата. Упомянутые «коллективные исключения» также мотивировались неподчинением решению большинства. Однако в ряде отмеченных случаев очевиден и латентный политический мотив: стремление лидеров депутатских объединений избавиться от потенциальной внутрипартийной оппозиции либо просто от «неудобных» членов объединения.

С учетом вышеизложенного исключение из фракции как правовой инструмент должно оцениваться неоднозначно, поскольку, с одной стороны, позволяет фракции очиститься от тех, кто, по выражению основателя

итеоретика партии нового типа, пользуется «фирмой партии для проповеди антипартийных взглядов»10, а с другой – содержит в себе потенциальную угрозу уничтожения внутрипартийной оппозиции. К чему это может привести, хорошо известно по опыту партии, одним из основателей которой был автор вышеприведенной цитаты. Однако в условиях внутрипартийной конкуренции в рамках парламента негативные стороны исключения в какой-то степени нейтрализуются за счет востребованности в ином депутатском объединении.

Несмотря на наметившийся рост числа депутатов, исключенных из своих объединений, добровольное прекращение членства в депутатских группах по-прежнему остается основной процедурной формой, используемой в парламентской деятельности. При этом, как правило, используются два основания: добровольный выход из фракции (депутатской группы)

ипереход в иное депутатское объединение. Как выход, так и переход в другое объединение могут быть добровольно-принудительными, то есть превентивной мерой перед реальной перспективой исключения (например, переход А.Е.Баранникова, В.Е.Коптева-Дворникова, В.О.Семенова из «Единства» в СПС).

10Ленин В.И. Партийная организация и партийная литература // Полн. собр.

соч.: В 55 т. 5-е изд. Т.12. С.102.

292	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

По общему правилу прекращение членства депутата в политической партии влечет за собой и прекращение членства во фракции (именно так был решен вопрос после исключения из КПРФ Г.Н.Селезнева и С.П.Горячевой). Из этого неписаного правила бывают и исключения. Так, выход из партии заместителя председателя Народной партии Российской Федерации председателя комитета Госдумы Д.О.Рогозина не сопровождался его выходом из группы «Народный депутат» (свой парламентский пост он занимал по квоте, предусмотренной пакетным соглашением для «Народного депутата»).

Последовавшее за принятием Федерального закона «О политических партиях» укрупнение политических партий во многом строилось на опыте совместной работы в рамках депутатских объединений. Так, создание единой партии «Союз Правых Сил» стало возможным только в условиях существования единой парламентской фракции со своим аппаратом и ресурсной базой. Именно фракция стала основой для создания объединенной политической партии либеральной ориентации, обеспечившей организационную консолидацию различных политических партий и движений.

Мажоритарно-пропорциональная система выборов создает необходимые институциональные предпосылки для структурирования парламента по партийному признаку. Вместе с тем избирательная система сама по себе не обеспечивает представительство в парламенте идеологических платформ и интересов политических партий. Данная задача реализуется посредством выработки мер контроля политических партий за деятельностью депутатов от партии и фракций в целом. Выработка мер должна выстраиваться на основе соблюдения баланса между партийной ответственностью депутата и его правом на свободное осуществление политической деятельности.

Одной из важнейших проблем разработки механизмов партийного представительства в органах государственной власти стала нерешенность вопроса о характере депутатского мандата, полученного по спискам избирательных объединений и блоков. Эта тема стала предметом обсуждения еще в период подготовки к выборам в Государственную Думу первого созыва. Ряд политических партий (прежде всего – ЛДПР) настаивали на императивном характере депутатского мандата, однако это требование не получило поддержки при принятии в 1994 году Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собственно, речь идет о депутатах, избранных по спискам избирательных объединений, но впоследствии порвавших с ними без сложения депутатских полномочий. Первые прецеденты прекращения членства во фракциях имели место еще в период первой весенней сессии Государственной Думы в 1994 году (выход К.Ф.Затулина из ПРЕС, исключение В.Н.Лысенко из «Яблока» и др.). По мере приближения к парламентским выборам 1995 года эта тенденция

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

293

«департизации» депутатского корпуса приобрела массовый характер. Схожая ситуация, хотя в значительно более скромных масштабах, наблюдалась и в последние месяцы работы Государственной Думы второго созыва в 1999 году.

Наиболее простой путь урегулирования проблемы – принятие решения об автоматической утрате в этом случае депутатского статуса. Именно такой вариант еще осенью 1993 года предлагался лидером ЛДПР В.В.Жириновским в ходе публичного обсуждения формирования структуры нового парламента. Основные аргументы в пользу такого решения: депутаты избирались по списку той или иной политической партии, являются членами одной и той же политической команды, следовательно, выбытие из этой команды предполагает и утрату депутатского статуса.

Необходимо признать, что аргументы за отзыв депутатов, на первый взгляд, логичны. Политическая партия, получившая на правах коллективного субъекта избирательного процесса определенное количество голосов на выборах, является «держателем» соответствующего ему числа депутатских мандатов. Стало быть, выбытие депутата из фракции без сложения депутатских полномочий означает и уменьшение представительства партии в нижней палате Федерального Собрания, что не согласуется с результатами волеизъявления на выборах депутатов Государственной Думы. Соответственно, выбытие депутата из партийной фракции создает предпосылки к его замене «резервным» кандидатом из партийного списка. Но столь легкое, на первый взгляд, решение таит в себе значительные проблемы, связанные как с его практической целесообразностью, так и с его оценкой на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации.

Наделение политических партий и избирательных блоков правом отзыва избранных депутатов фактически означало бы признание «императивного» характера депутатского мандата. Между тем депутат Государственной Думы по своему статусу является представителем всех избирателей соответствующего избирательного округа (в данном случае – всей Российской Федерации), а не только той его части, которая голосовала за указанное объединение или блок на выборах. Но даже если отвергать этот общепризнанный постулат современного парламентского права и исходить из того, что депутат, избранный по федеральному списку избирательного объединения, прежде всего является «принадлежностью партии», то и здесь невозможность отзыва обусловлена рядом причин.

Первая причина – субъектом принятия решения об избрании депутата по общефедеральному округу являются избиратели. Поскольку прекращение членства в депутатском объединении или в партии может наступить и помимо воли депутата (например, в случае его исключения), то установление императивного характера мандата привело бы к фактическому наделению руководящих органов партии (либо руководящих органов

294	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

депутатского объединения) правом принятия решения о прекращении депутатских полномочий. Это обусловило бы подмену субъекта, уполномоченного принимать решение о досрочном прекращении полномочий и тем самым фактически перечеркивать результаты народного волеизъявления, что так же чревато негативными последствиями для будущности российской демократии, как и политическая неструктурированность общества. Ведь, по замечанию Б.Н.Чичерина, одной из негативных черт парламентской деятельности партии является «столкновение интересов, объективно поглощающее внимание палаты гораздо более, нежели само дело…». В частности, им отмечен факт избирательного отношения политических партий к вопросам, рассматриваемым в парламенте, зачастую определяемого отношением между партиями, а не существом рассматриваемого вопроса11.

Вторая причина – такая норма не может быть реализована в условиях смешанной избирательной системы, поскольку обусловила бы неравенство прав депутатов, избранных по одномандатным округам, и депутатов, избранных по партийным спискам. Указанная асимметрия сохранилась бы даже в том случае, если бы в отношении депутатов-одномандатников был предусмотрен институт отзыва избирателями.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в решении от 28 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. В связи с этим изменение фракционной принадлежности не может рассматриваться в качестве основания для прекращения депутатских полномочий.

Помимо причин чисто нормативного порядка нецелесообразность прекращения депутатских полномочий в связи с прекращением членства в депутатском объединении определяется тем, что последнее на практике может использоваться в качестве инструмента для ущемления прав меньшинства в депутатском объединении. Кроме того, сам по себе факт избрания кандидатов по федеральному списку еще не является презумпцией аутентичности позиции партии и позиции проголосовавших за нее избирателей в течение последующего срока полномочий депутатов Государственной Думы. За это время партия или избирательный блок могут существенно скорректировать свои политические позиции по отношению к тем, что заявлялись на парламентских выборах; что же касается избирательного блока, то последний и вовсе может прекратить свое существо-

11 См.: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С.51.

7.2. Внутренняя организация парламентских фракций и проблема партийного контроля

295

вание. В связи с этим наложение на депутата, прекратившего членство во фракции, правовой санкции в виде прекращения депутатских полномочий, по сути, означало бы законодательный запрет на существование различных точек зрения внутри партии. Не случайно, если обратиться к практике зарубежных государств, императивный характер депутатского мандата и его правовая связь с партийной принадлежностью в основном встречаются в далеко не самых демократических государствах (например,

в60-х годах Конституция Малави устанавливала, что член парламента теряет свое место, если генеральный секретарь партии уведомит спикера палаты, что парламентарий больше не является ее членом)12.

Сказанное, разумеется, не означает, что политическая партия должна упускать из виду такое важное направление работы, как контроль за деятельностью своих парламентских представителей. Однако формы такого контроля в принципе традиционны и в целом могут быть сведены к трем направлениям: общий партийный контроль за соблюдением парламентариями положений устава, предметный контроль региональных и местных организаций за своими выдвиженцами в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления и специальный контроль центральных руководящих органов за деятельностью фракции в федеральном парламенте. Правовые механизмы обеспечения партийного контроля за деятельностью парламентариев различны и могут включать в себя прикрепление парламентария к какой-нибудь организации для проведения партийной работы в том или ином регионе (работа в округах), отчетность депутатов и лидеров парламентских фракций на заседаниях руководящих органов партии (в КПРФ формой отчета депутатов может стать специально созываемая для этой цели конференция).

Развитие парламентских фракций и депутатских групп, создаваемых на партийной основе, находится в неразрывной связи с институционализацией политических партий, однако перспективы развития фракций в не меньшей степени определяются также конституционными полномочиями законодательного органа власти.

Вусловиях президентской республики основными функциями депутатских объединений становится политическое представительство партий в законодательных органах, рекрутирование и социализация представителей депутатского корпуса, обеспечение возможности выработки и реализации коллегиальных решений. Возможность воздействия фракций на решения, принимаемые Правительством и федеральными органами исполнительной власти ввиду отсутствия полномочий в области парламентского контроля, носит ограниченный характер и проявляется в основном

вголосовании по проектам федеральных законов и кадровым назначениям,

12См: Право в зарубежных странах Африки: Становление и развитие. 1969.

С.125.

296	Глава 7. Парламентская деятельность политических партий

отнесенным к компетенции палат Федерального Собрания. Однако практика последних лет выявляет фактическое возрастание роли политических партий в принятии Президентом и Правительством важнейших политических решений. В частности, получило распространение предварительное обсуждение Правительством проектов правовых актов, вносимых в Государственную Думу в так называемом нулевом чтении – на заседании центристских фракций, контролирующих парламентское большинство. Нормой стали регулярные встречи главы государства с лидерами депутатских объединений, в ходе которых проводятся консультации по актуальным вопросам внешней и внутренней политики. Очевидно, что по итогам электорального цикла выборов 2003–2004 годов тенденция возрастания роли политических партий в политической жизни страны будет развиваться, причем в более весомых институциональных формах.