5.5. Партийный федерализм и организация региональных и местных партийных структур

213

тельства, а естественным – наличие конкурентной многопартийной среды, что становится естественным препятствием на пути чрезмерной концентрации и централизации полномочий внутри партии.

5.5.Партийный федерализм и организация региональных и местных партийных структур

В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О политических партиях» политические партии создаются исключительно по территориальному признаку. Законом установлен запрет на создание и деятельность структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Тем самым запрет на организацию партийных структур по производственному принципу имеет абсолютный характер.

Против такого запрета традиционно выступает КПРФ, де-факто имеющая свои первичные структуры в ряде предприятий, учреждений и организаций (кадровая основа таких первичек – бывшие активисты ликвидированных в 1991 году парткомов предприятий). Обычно выдвигаются следующие аргументы: коллектив с общими профессиональными интересами куда более сплочен, чем партийная организация, объединяющая людей исключительно по принципу их проживания на одной территории. Однако наличие производственных структур находится в системном противоречии с принципом несвязанности членов партии партийной дисциплиной в своей служебной деятельности, в силу чего подобный запрет, на наш взгляд, вполне обоснован. Вместе с тем Закон не запрещает ведение партийной деятельности без образования партийных структур в негосударственных организациях. Фактически вопрос о возможности ведения партийной деятельности в организациях негосударственной формы собственности отдан на усмотрение работодателя.

Законом также запрещены создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и их структурных подразделений. Подобный запрет естественным образом вытекает из необходимости защиты национальных интересов страны и обеспечения нормального функционирования российского политического пространства. Наличие структур зарубежных партий явилось бы скрытой формой внешней экспансии иностранного государства, узаконенным вмешательством во внутриполитическую жизнь страны. На практике это могло бы создать ситуацию, когда территория России используется и как плацдарм для партий, деятельность которых в «родном» государстве запрещена или приостановлена. Данный запрет формально не затрагивает

214	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

возможности членства в политических партиях иностранных государств лиц, постоянно или преимущественно проживающих на территории Российской Федерации. Однако такое членство не может сопровождаться соответствующей партийной деятельностью на территории России и созданием структур иностранной политической партии. Таким образом, можно сделать вывод, что право указанной категории лиц на членство в зарубежных партиях сохраняется в сильно усеченном виде: будучи членами такой партии, они могут разделять ее устав и программу, но не могут своей деятельностью оказывать какое-либо личное содействие ее реализации.

Законом специально не оговаривается запрет на создание и деятельность в России региональных отделений транснациональных политических партий (например, Радикальной партии). Однако тот факт, что политические партии могут иметь исключительно общероссийский статус, уже сам по себе является препятствием для официальной регистрации отделений транснациональных партий. Кроме того, в каждом отдельном случае необходимо предметно определять, подпадает ли деятельность транснациональной организации, именующей себя партией, под признаки партийной деятельности. В первом случае, по всей видимости, правоприменительная практика пойдет по пути расширительного толкования понятия «партии иностранных государств», во втором же не исключена легитимация такой деятельности в качестве международного общественного объединения (при соблюдении условия о запрете на использование слова «партия» в наименовании организации).

Территориальная структура общероссийских политических партий может быть различной. Федеральным законодательством установлено, что необходимым условием регистрации партии как общероссийской общественной организации является наличие региональных организаций более чем в половине субъектов Российской Федерации. При этом под региональным отделением политической партии, согласно пункту 3 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации. Таким образом, территориальная организация политической партии жестко детерминирована структурой территориального устройства Российской Федерации, в связи с чем невозможно создание укрупненных кросс-региональных отделений политической партии. Единственное исключение сделано для сложноустроенных субъектов Российской Федерации, в состав которых входит один и более автономных округов: в этом случае может быть создано единое региональное отделение политической партии. При этом политические партии могут и не воспользоваться данной льготой, создав региональные отделения в каждом из субъектов Федерации.

5.5. Партийный федерализм и организация региональных и местных партийных структур

215

Естественно, что изменения в федеративном устройстве России оказывают непосредственное влияние и на динамику территориальной структуры партии. Так, теоретически возможное образование нового субъекта Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства либо его части порождает необходимость дополнительных действий партий, имеющих 45 региональных отделений (последним предстояло бы срочно создавать региональные отделения в новообразованном субъекте Федерации либо попасть под угрозу приостановления деятельности партии). Объединение нескольких субъектов Российской Федерации является основанием для директивного слияния региональных партийных организаций вне зависимости от слаженности их внутренней деятельности.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» региональные организации, созданные ранее отдельными партиями в рамках двух и более субъектов Российской Федерации, также подлежат разделению. В частности, существовавшая длительное время Ленинградская областная организация КПРФ, действовавшая на территории Санкт-Пе- тербурга и Ленинградской области (наличие объединенной городской и областной партструктуры имело место еще во времена КПСС), была разделена на два региональных отделения партии – в Санкт-Петербурге и в Ленинградской области.

Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом. Федеральное законодательство не оговаривает, в пределах каких территориальных единиц или муниципальных образований могут создаваться иные структурные подразделения партии. Таким образом, возможно как создание субрегиональных организаций, построенных по зональному признаку и охватывающих несколько административно-терри- ториальных единиц в пределах субъекта Российской Федерации, так и наличие партийных объединений на уровне муниципального образования и даже его части. Зарубежный опыт внутренней организации деятельности политических партий демонстрирует и возможность иных моделей территориальной структуры. Так, в Консервативной партии Великобритании трехуровневая структура политической партии на низовом – локальном – уровне выстраивается в соответствии с границами избирательных округов. Такая схема в принципе может быть воспроизведена и в российском партийном строительстве, так как формально не противоречит федеральному законодательству.

Федеральный закон «О политических партиях» не содержит положений, определяющих необходимость создания постоянно действующих органов структурных подразделений партии. Однако необходимость создания таких органов применительно к региональным отделениям и иным структурным подразделениям партии (местным и первичным отделе-

216	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

ниям), имеющим статус юридического лица, вытекает из нормы пункта 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой «юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы». Постоянно действующий орган регионального отделения партии должен избираться на конференции или общем собрании регионального отделения путем тайного голосования.

Максимальный срок полномочий, в пределах которого в уставе партии определяются сроки полномочий руководящих органов региональных отделений, составляет два года. Более короткий временной период, установленный для региональных отделений по сравнению со сроком полномочий руководящих органов партии, во-первых, объясняется реальной возможностью более оперативного обновления состава руководящих органов, а во-вторых, продиктован необходимостью приближения низового уровня партийной организации к интересам рядовых членов партии. Закон не устанавливает сроки полномочий руководящих органов иных структурных подразделений партии, однако подразумевается, что эти сроки не должны превышать сроки, установленные для региональных отделений.

В связи с созданием в 2000 году федеральных округов некоторые политические партии предусмотрели возможность создания межрегиональных рабочих органов, объединяющих представителей различных субъектов Российской Федерации, входящих в состав того или иного округа. Главным стимулом их появления стала необходимость координации на окружном уровне деятельности региональных отделений, а также упорядочения взаимодействия с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Так, в настоящее время в партии «Единая Россия» создано семь Межрегиональных координационных советов, объединяющих руководство региональных отделений субъектов Российской Федерации и обеспечивающих согласованность их действий.

Практика партийного строительства в субъектах Российской Федерации демонстрирует разнообразие вариантов организационно-террито- риального деления партии. Наиболее часто встречающимися моделями являются трехуровневая и четырехуровневая модели организации территориальной структуры политической партии.

Трехуровневая модель организации политической партии включает в себя центральные органы, региональные и местные партийные организации. Так, основу структуры Демократической партии России составляют региональные отделения, каждое из которых действует на территории одного субъекта Российской Федерации. Региональные отделения подразделяются на местные отделения, действующие на территории одного или нескольких административно-территориальных (административных, территориальных) образований субъекта Российской Федерации. Мест-

5.5. Партийный федерализм и организация региональных и местных партийных структур

217

ное отделение ДПР одновременно является первичной партийной организацией.

По трехуровневой модели выстроены также Либерально-демократи- ческая партия России, партия «Развитие предпринимательства», Партия пенсионеров, Экологическая партия России «Кедр» и др. Следует отметить, что в рамках трехуровневой структуры партий существуют различные подходы к определению территориальных границ, в пределах которых создаются и действуют местные организации.

Четырехуровневаямодельорганизацииполитическойпартии(цент-

ральные органы – региональное отделение – местная организация – первичная организация) в настоящее время предусмотрена уставами Аграрной партии России, партии «Единая Россия», Коммунистической партии Российской Федерации, Российской демократической партии «Яблоко».

Согласно Уставу Аграрной партии России, первичные организации объединяются в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации в региональные (районные, городские, областные, краевые, республиканские) организации. При этом создание районных (городских) организаций, как показывает анализ положений Устава, не является обязательным.

Территориальная структура политических партий может предусматривать наличие только общероссийской партии и ее региональных отделений (именно такая структура была предусмотрена, в частности, действовавшим до 2002 года Уставом Православной партии). Следует также отметить, что ряд созданных до принятия Закона малочисленных политических партий с провозглашенной в своих уставах трех и даже четырехуровневуой структурой политической партии, в более или менее дееспособном состоянии имели только центральные органы партии и отчасти ее региональные отделения.

Наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации требовалось от партий и до принятия Федерального закона «О политических партиях». Формально это требование было выдержано всеми партиями, прошедшими процедуру государственной регистрации в Минюсте России. Однако количественный состав региональных отделений партии не оговаривался: для их регистрации в управлении юстиции субъекта Российской Федерации достаточно было предъявить данные о наличии 10 членов партии, проживающих на территории соответствующего субъекта. В результате региональная партийная организация зачастую одновременно являлась и местной, когда ее члены компактно проживали в крупном административном центре региона.

Такая ситуация привела к тому, что на местном уровне для большинства партий была характерна слабая развитость организационных структур. Кроме того, повсеместно наблюдалась и крайняя ограниченность кадрового резерва, что зачастую приводило к «перетеканию» партийных

218	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

активистов региональных отделений из одних партий в другие. Так, в практике работы отдельных региональных отделений Минюста России отмечены случаи, когда учредителями региональных структур ряда политических общественных объединений выступали одни и те же лица9.

Несмотря на то что Федеральный закон «О политических партиях» не требует обязательного наличия руководящих органов региональных и местных отделений, практика партстроительства идет по пути их создания. Нередко структура и система взаимодействия различных органов на региональном и даже на местном уровне воспроизводит структуру центральных органов партии. Для коллегиальных органов региональных отделений политических партий в целом не характерно создание институциональных надстроек в виде президиумов, бюро и т.п. (одно из немногих исключений – КПРФ, где предусмотрено бюро регионального комитета партии). Что же касается наименований коллегиальных руководящих органов, то они, как правило, имеют более скромное звучание (по сравнению с общероссийскими органами). Так, в ЛДПР это координационный совет, в Российской партии самоуправления трудящихся – бюро, в «Яблоке» – региональный совет. Что же касается исполнительного органа, то он, как правило, представлен единоличной фигурой председателя (координатора) отделения. В «Единой России» исполнительный орган является коллегиальным.

Как правило, председатель регионального отделения партии избирается решением конференции без учета мнения вышестоящих партийных органов. В то же время Устав «Единой России» предусматривает избрание председателя регионального политсовета на конференции регионального отделения исключительно по предложению Центрального политсовета (в практике были случаи, когда решения конференции об избрании председателей региональных политсоветов не утверждались решением Генсовета партии). Что же касается руководителя исполкома, то последний и вовсе не избирается на конференции, а назначается Центральным исполнительным комитетом партии по согласованию с региональным политсоветом.

В целом с принятием Федерального закона «О политических партиях» внутреннее устройство политических партий претерпело определенные изменения в сторону унификации ряда вопросов организационного устройства, и прежде всего в части установления территориальной структуры партий, распределения полномочий между съездом и иными руководящими партийными органами. В вопросах же выстраивания системы высших руководящих органов партии и руководящих органов региональных и местных отделений по-прежнему сохраняется значительное разнообра-

9См.: Бушков В.А. Практика работы с общественными и религиозными объединениями в Республике Марий Эл // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. No1.

5.5. Партийный федерализм и организация региональных и местных партийных структур

219

зие организационных моделей – от жестко ориентированной единоличной модели партийного руководства во главе с единым лидером до коллегиальной модели сопредседательства.

Практически повсеместно наблюдаемой тенденцией последних лет является усложнение организационной структуры политических партий, что проявляется в наличии параллельно создаваемых органов с общей или пересекающейся компетенцией. Разрастание внутрипартийной структуры отчасти является попыткой обеспечить соответствующий профессиональный уровень партийного менеджмента в условиях усложняющихся правил участия в публичной политике. Одновременно налицо тенденция

кбюрократизации внутрипартийной жизни, что особенно рельефно проявляется в крупных политических партиях, имеющих парламентские фракции в Государственной Думе.

Одним из принципиально важных вопросов, недостаточно урегулированных действующим законодательством о политических партиях, является отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отзыва кандидатов, выдвинутых партией. В данном случае законодатель, делая отсылку

куставу партии как к локальному акту, несомненно, руководствовался благими намерениями. Однако на практике нерешенность данного вопроса в электоральном цикле выборов 2003–2004 годов грозит обернуться серьезными правовыми коллизиями. В связи с этим в будущем целесообразно внести соответствующие поправки в избирательное законодательство и в законодательство, регулирующее деятельность политических партий.