74	Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России

ленности политических партий для регистрации для политических партий в 5000 членов). Однако в связи с тем, что политические партии проходили перерегистрацию в качестве политических общественных организаций, реально сокращение численности политических партий произошло лишь за счет партий, фактически прекративших свою деятельность в период 1995–1999 годов, таких как Народная партия России (Т.Х.Гдлян), Партия конституционных демократов (В.Б.Золотарев), партия «Русский стиль» и др. Некоторые партии (например, Свободная демократическая партия России, межрегиональная партия «Новые левые») при подготовке документов к перерегистрации приняли решение (надо полагать, вынужденное) о преобразовании в непартийные политические общественные объединения. Всего же статус общероссийских политических партий утратили более 20 организаций, не прошедших перерегистрацию.

Врезультате количество объединений, имеющих право на участие в выборах 1999 года, сократилось вдвое – с 272 до 139. Не в последнюю очередь именно с этим обстоятельством было связано меньшее количество избирательных объединений и блоков, участвовавших в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы.

В1999 году по общефедеральному округу в выборах депутатов Госдумы приняло участие 26 избирательных объединений и блоков (в федеральном списке значились 3492 кандидата). Лидерами, которые преодолели пятипроцентный барьер, стали: КПРФ – 24,29%; «Единство» – 23,32%; «Отечество – Вся Россия» – 13,33%; «Союз Правых Сил» – 8,52%; «Блок Жириновского» – 5,9%; Объединение «Яблоко» – 5,93%. Результаты голосования за иные организации выглядели следующим образом: «Женщины России» и блок «Коммунисты, трудящиеся России – за Советский Союз» набрали более 2% голосов каждый, еще на два объединения (Партия пенсионеров и движение «Наш дом – Россия») пришлось по 1% голосов. 16 объединений и блоков не получили и одного процента. За объединения, прошедшие в Государственную Думу, было подано, 81% голосов избирателей (на выборах 1995 года попавшие в Думу блоки и объединения были поддержаны чуть более 50% граждан).

2.5.Федеральный закон «О политических партиях»: разработка, принятие, основные характеристики

Вопрос о Федеральном законе «О политических партиях» вновь приобрел особую актуальность в 2000 году, когда необходимость его принятия была обозначена в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. Летом того же года в ЦИК России была создана временная рабочая группа по разработке соответствующего законопроекта, который в декабре 2000 года был пред-

2.5. Федеральный закон «О политических партиях»: разработка, принятие, основные характеристики

75

ставлен Президенту, доработан и затем внесен им в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы.

Принятие закона было обусловлено необходимостью более четкого определения роли политических партий и их места в системе институтов гражданского общества. В законопроекте политическая партия определялась как «добровольное общественное объединение граждан Российской Федерации, созданное в целях участия в политической жизни общества, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления».

Концепция закона отражала стремление к более четкому определению роли политических партий и их места в системе политических институтов современной России. В основу президентского законопроекта были положены следующие принципиальные позиции:

–отказ от правовой конструкции политического общественного объединения и закрепление права на участие в выборах исключительно за политическими партиями;

–создание политических партий исключительно в виде общероссийских организаций (создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий концепцией закона не предусматривалось);

–закрепление двух способов создания политической партии: на учредительном съезде и посредством преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или движения;

–установление рамочных требований к уставам политических партий, обеспечивающих выборность и сменяемость их руководящих органов, демократическую процедуру принятия решений при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;

–введение государственного финансирования политических партий;

–ужесточение требований, предъявляемых к партиям при создании и государственной регистрации (наличие отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации численностью не менее 100 членов, общая численность партии не менее 10000 членов и т.д.);

–возможность ликвидации политических партий, в течение 5 лет не принимающих участия в выборах.

Проект закона предусматривал, что политические партии должны были стать единственным видом общественных объединений, имеющих право самостоятельного выдвижения кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти. Одновременно им определялись четкие критерии участия партии в выборах.

Помимо законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации, четыре альтернативных законопроекта по тому же вопросу были

76	Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России

внесены в Государственную Думу депутатом О.И.Шеиным, депутатами В.В.Похмелкиным и С.Н.Юшенковым, депутатами В.А.Рыжковым, В.Н.Лысенко и В.В.Игруновым и депутатом А.В.Шишловым. Из пяти законопроектов в четырех предметом правового регулирования являлись только политические партии. Напротив, концепция проекта Рыжкова – Лысенко – Игрунова основывалась на идее сохранения правовой конструкции политического общественного объединения, создаваемого в форме партии, политического движения либо непартийной политической организации. Более того, предусматривалась также возможность создания общественно-политического фонда – некоммерческой организации, учрежденной с целью занятия образовательной и просветительской деятельностью (прав на осуществление иных форм деятельности общественнополитическому фонду, согласно законопроекту, не предоставлялось).

В большинстве законопроектов в качестве юридически значимых признаков партии были указаны учреждение партии гражданами, участие

ввыборах как одна из основных целей партии, а также добровольный характер объединения. Такая согласованность определений во многом связана с тем фактом, что разработчики закона отталкивались от единого источника: статьи 12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях», содержащей правовую конструкцию политического общественного объединения22. Вместе с тем при формулировке законодательного определения партии четко прослеживались некоторые различия в подходах к определению степени ее участия в деятельности органов государственной власти.

Так, в законопроекте Рыжкова–Лысенко–Игрунова говорилось, что партии осуществляют свою деятельность не только посредством участия

ввыборах, но и путем участия в работе законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Еще более радикальная формулировка содержалась

взаконопроекте, внесенном депутатом О.И.Шеиным, согласно которой партия создавалась для «участия в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления».

Предлагаемый в большинстве законопроектов механизм создания политических партий предусматривал два варианта: по инициативе граждан и путем преобразования в партию общественного объединения. Некоторые отличия содержал проект А.В.Шишлова, предусматривавший воз-

22Отличительные особенности имело только предложенное А.В.Шишловым определение партии как общественного объединения, представляющего добровольное объединение граждан Российской Федерации, основанное на индивидуальном членстве, создаваемое в целях длительного и систематического участия в политической жизни общества.

2.5. Федеральный закон «О политических партиях»: разработка, принятие, основные характеристики

77

можность реорганизации в партию только для политических общественных объединений.

Впредставленных законопроектах по-разному решался вопрос о территориальном масштабе деятельности политических партий. В президентском законопроекте и законопроекте В.В.Похмелкина и С.Н.Юшенкова статус политических партий закреплялся исключительно за общероссийскими объединениями. В проекте закона, внесенном депутатом А.В.Шишловым, предусматривались как общероссийские, так и региональные партии. В проекте депутата О.В.Шеина партии могли иметь общероссийский, межрегиональный и региональный статус. Проект Рыжкова – Лысенко – Игрунова предусматривал возможность создания общероссийских, межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений. К первым двум видам предъявлялись требования, аналогичные предусмотренным Федеральным законом «Об общественных объединениях», к региональным – требование осуществления уставной деятельности более чем в половине административно-территориальных единиц субъекта Федерации.

Входе состоявшегося в Государственной Думе обсуждения всех пяти представленных законопроектов в первом чтении был принят законопроект, внесенный Президентом Российской Федерации. Несмотря на то что работа над законопроектом велась в крайне сжатые сроки, ко второму чтению поступило более 1300 поправок от депутатов Государственной Думы и еще 300 – от иных субъектов права законодательной инициативы. Из поправок, рекомендованных комитетом к принятию, на отдельное голосование было вынесено более 60 и 7 из них отклонены. Из поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, на отдельное обсуждение было вынесено более 100 поправок и принято две.

К наиболее важным правовым новеллам, внесенным в ходе доработки законопроекта, следует отнести прежде всего снижение требований к минимально допустимой численности региональных отделений политических партий: норма о необходимой численности в 100 членов была установлена лишь в отношении 45 из 89 возможных региональных отделений (для иных отделений минимальная численность допускалась на уровне не менее 50 членов). Подобная норма не ущемляла интересы парламентских партий, представленных в Государственной Думе, но зато создавала препоны малочисленным объединениям. Были несколько изменены также требования к порядку проведения учредительного съезда партии: вместо фиксированного числа делегатов (150 членов) был предложен иной критерий (не менее трех делегатов от региональных отделений, представляющих более чем половину субъектов Российской Федерации).

По предложению фракции «Яблоко» была снята обязательность государственного финансирования деятельности политических партий. Существенным изменениям подверглись и положения, регламентирующие

78	Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России

круг основных задач, составляющих предмет деятельности политических партий (в части политического образования, формирования общественного мнения, выдвижения кандидатов в органы местного самоуправления и т.д.).

Вместе с тем концепция законопроекта в основном не претерпела ка- ких-либо изменений, в связи с чем авторы альтернативных законопроектов о политических партиях выступили с критикой ряда заложенных в проекте конфликтных параметров.

1.Закрепление в законопроекте ряда требований, предъявляемых к организационной структуре политических партий, расценивалось как вмешательство государства в сферу регулирования их внутренней жизни, как введение своего рода «устава партийной службы».

2.Ограничение числа участников политического процесса исключительно общероссийскими политическими партиями оценивалось как попрание конституционных принципов российского федерализма, закрепленных статьями 30, 71 и 72 Конституции Российской Федерации, и одновременно как необоснованное ограничение прав граждан на политическое представительство и на объединение.

3.Принцип бюджетного финансирования деятельности политических партий расценивался оппонентами как механизм обеспечения тотального государственного контроля за деятельностью политических партий, инструмент потенциально возможных политических репрессий со стороны федеральных и региональных органов государственной власти.

4.Обязательность участия в выборах и ликвидация партий, в течение пяти лет не принимающих участия в выборах, воспринимались как насильственное вовлечение партий в избирательный процесс, а также ограничение свободы принятия решения об участии либо неучастии в выборах. Оппоненты президентского законопроекта утверждали, что данная норма противоречит части 2 статьи 17 Конституции Российской Федерации о неотчуждаемости прав и свобод человека, в том числе права на объединение. Кроме того, ряд из них (например, О.Н.Смолин) не без оснований предполагали, что ее реализация может вызвать бессмысленную толчею кандидатов, участвующих в выборах исключительно ради выдвижения.

В целом же критики закона отмечали, что система специальных требований, предъявляемых законодателем к созданию и деятельности партий (численность партии и ее региональных отделений, нормы представительства на учредительном съезде, обязательность участия в выборах и т.д.), явно несоразмерна со степенью реального политико-организационного развития большинства из них.

В ходе обсуждения законопроекта во втором и в третьем чтениях отмеченные выше принципиальные возражения не получили поддержки большинства депутатского корпуса. В частности, не прошло предложение

2.5. Федеральный закон «О политических партиях»: разработка, принятие, основные характеристики

79

осохранении региональных и межрегиональных политических партий как в качестве самостоятельных объединений, так и в виде ассоциированных членов общефедеральных партий, об отказе от императивного характера нормы о невозможности одновременного членства в двух партиях, о наделении региональных отделений правами на приобретенное ими имущество,

оснижении минимально необходимой численности регионального отделения партии до 15 членов и т.д.

21 июня 2001 года Федеральный закон «О политических партиях» был принят Государственной Думой в третьем чтении, 11 июля 2001 года одобрен Советом Федерации и в этот же день подписан Президентом Российской Федерации. Необычная для российского законодательного процесса скорость его принятия во многом была обусловлена как политическим ресурсом главы государства, внесшего его в порядке законодательной инициативы, так и близостью парламентских выборов 2003 года, что требовало завершения необходимого переходного периода для проведения партийной реформы до начала избирательной кампании.

Принятие Закона стало важным шагом в процессе правовой легитимации деятельности политических партий. Логика Закона, направленная на структурирование политического пространства и преодоление гипертрофированной многопартийности, изначально предполагала достижение как минимум четырех задач.

Первая задача – создание институциональных предпосылок для формирования сильных политических партий и усиления объединительных тенденций в партийном строительстве за счет установления ряда специальных требований, обеспечить выполнение которых могут только самодостаточные в ресурсном отношении организации.

Вторая задача – обеспечение централизации политического пространства и выстраивание партийной вертикали по оси «центр – регионы», что достигается за счет ограничения возможностей создания политических партий на региональном уровне.

Третья задача – скорейшее преодоление партийной системой своего гипертрофированного состояния и создание правовых механизмов деинституционализации партий, фактически прекративших свою деятельность, но формально сохраняющих статус политической партии.

Четвертая задача – ориентация политических партий на участие в выборах и участие в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как на важнейшую задачу их уставной деятельности.

По состоянию на июль 2001 года Минюстом России официально было зарегистрировано 199 политических общественных объединений, при этом только 58 объединений имели статус политических партий. Однако принятие Закона обусловило сокращение их численности за счет

ряда институциональных факторов, вытекающих из концепции Закона. Среди последних особо стоит выделить:

80Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России

1)невозможность значительной части ранее зарегистрированных партий обеспечить выполнение требований, предусмотренных Законом (в части численности партий и ее региональных отделений);

2)прекращение деятельности межрегиональных и региональных политических партий, что в перспективе существенно уменьшит число коллективных политических субъектов, действующих на региональном уровне;

3)ужесточение законодательных ограничений на создание политическихпартий по национальному, профессиональному и религиозному принципу;

4)утрату статуса партиями, фактически прекратившими свою деятельность, но формально сохраняющими свой статус.

Конечно, сокращение количества партий само по себе нельзя расценивать как ожидаемый позитивный результат реформы партийной системы. С позиций конституционного права любые попытки ограничить число партий, функционирующих в рамках партийной системы, путем введения каких-либо лимитов на их количество изначально выглядят как ущербные. Множественность политических партий следует рассматривать не как досадное явление, требующее незамедлительной законодательной коррекции, а как практическую реализацию конституционного принципа многопартийности. Другой вопрос, что притязания на статус политической партии могут быть обусловлены специальными требованиями в части численности и территориальной сферы деятельности создаваемого объединения. И здесь законодатель вправе устанавливать определенную планку, до которой должны дотягивать все без исключения партии – как создаваемые, так и уже существующие.