книги2 / 101

На протяжении последнего десятилетия бюджетная система Российской Федерации постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям.

Совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований.

4.2. История развития принципов бюджетной системы Российской Федерации

Организация бюджетной системы любого государства базируется на определенных принципах. Они зависят от государственного устройства, от конституционного разграничения полномочий между уровнями власти.

111

Принципы бюджетного устройства в России сначала были сформулированы в Законе от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ»:

-единство бюджетной системы;

-полнота, реальность, гласность и самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

После принятия Бюджетного кодекса РФ в 1998 г. эти принципы были уточнены и дополнены новыми. В их числе были:

-единство бюджетной системы;

-разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

-самостоятельность бюджетов;

-полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

-сбалансированность бюджета;

-эффективность и экономность использования бюджетных

средств;

-общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

-гласность;

-достоверность бюджета;

-адресность и целевой характер бюджетных средств.

Однако количественное расширение принципов не означает улучшения их качественного состава.

В настоящее время Бюджетный кодекс РФ определяет 13 принципов бюджетной системы РФ.

112

Применительно к бюджетной системе любого государства принцип – это особенность устройства бюджетной системы государства, устанавливаемая законодательством.

Первый принцип – единство бюджетной системы. Это единственный принцип, позаимствованный из старой советской системы. Тем не менее, он отражает особенности нашей современной бюджетной системы.

Не во всех федеративных странах подобный принцип введен законодательно. Например, он не применяется в бюджетной системе США.

В Российской Федерации принцип реализуется, и содержательное наполнение ст. 29 Бюджетного кодекса РФ в настоящее время не вызывает сомнений. Хотя в 1998 г. в момент принятия Бюджетного кодекса РФ именно содержательное наполнение данной статьи вызывало вопросы.

Следующий принцип – разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Уже отмечалось, что данный принцип, по мнению автора, не является таковым, поскольку это не особенность бюджетного устройства или бюджетной системы. Этот принцип – следствие принципа единства бюджетной системы. Если реализуется принцип единства бюджетной системы, то неизбежно возникает необходимость разграничивать законодательно доходы, расходы и источники финансирования бюджетного дефицита.

113

Принцип самостоятельности бюджетов – один из первых, введенных Законом от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ». Его следует считать принципом, поскольку при наличии принципа единства бюджетной системы его может и не быть. Например, в бюджетной системе США он реализуется на 100 %.

Теоретически – это принцип, поскольку характеризует особенность бюджетной системы РФ. Но вопрос в том, кто обладает этой самостоятельностью, сколько этой самостоятельности и в чем она проявляется. Прежде всего, бюджеты не самостоятельны. Самостоятельностью обладают субъекты (в данном случае – органы власти различных уровней). Бюджеты не могут быть ни самостоятельными, ни несамостоятельными. Самостоятельность органов власти связана с их бюджетными полномочиями. Можно возразить, что в России самостоятельности у субъектов РФ или у муниципальных образований нет или ее мало. Но в данном случае не ставится цель определить ее количество. Вопрос только в том, как толкует ее законодатель. Например, ст. 31 Бюджетного кодекса РФ трактует самостоятельность через определенные права и обязанности субъектов РФ и органов местного самоуправления и через ограничение этих прав (запрещающие нормы).

Законодатель почему-то определяет самостоятельность бюджетов через право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. То есть речь идет о том, что

114

субъекты РФ и местная власть сами должны решать – как и за счет чего они будут обеспечивать сбалансированность своего бюджета.

Субъекты РФ и местная власть не имеют полной самостоятельности в бюджетных вопросах в связи с трактовкой Бюджетным кодексом РФ принципа единства бюджетной системы. Субъекты РФ и органы местного самоуправления обладают некоторыми правами в организации бюджетного процесса: принимают соответствующие законы, а органы местного самоуправления – решения по организации бюджетного процесса. Но общие основы организации бюджетного процесса регламентирует Бюджетный кодекс РФ.

Законы и решения региональных и местных властей вправе:

-устанавливать сроки предоставления соответствующих документов;

-определять количество чтений;

-дополнять списки участников бюджетного процесса с учетом особенностей исполнения бюджета.

Трудно согласиться с «самостоятельностью» органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению в соответствии с законодательством Российской Федерации налогов и сборов, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Во-первых, ни субъекты РФ, ни органы местного самоуправления не имеют прав по установлению налогов или какихлибо сборов. Право на установление налога в соответствии с

115

Налоговым кодексом РФ принадлежит исключительно Российской Федерации или, точнее, федеральному законодателю. Налоговый кодекс РФ дает закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов. Кроме того, в части второй Налогового кодекса РФ представлены федеральные законы по всем региональным и местным налогам. Поэтому не должно быть иллюзий относительно этой самостоятельности.

Самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления в этом вопросе ограничивается тем, что они своими законами (решениями) могут вводить установленные федеральным законодателем законы (решения) о региональных и местных налогах. Да, у них есть права в части выбора ставки налога, но опять же в пределах, установленных федеральным законодателем.

Субъекты РФ имеют определенную самостоятельность в части федеральных налогов, в доле закрепленных за субъектом РФ. Это относится прежде всего к налогу на доходы физических лиц и налогу на прибыль. Региональные и муниципальные власти иногда балансируют местные бюджеты за счет этих налогов.

Следует отметить, что раскрытие принципа самостоятельности происходит не только через разрешение, но и через ограничение прав органов государственной власти и органов местного самоуправления. То есть в одной статье законодатель использует все виды регулятивных норм – дозволяющие, обязывающие и запрещающие. Однако более логичным было бы использовать один вариант видов норм: или перечислить, в чем самостоятельны органы власти разного

116

уровня (а в остальном – несамостоятельны), или установить, в чем они несамостоятельны.

Далеко не все субъекты РФ способны участвовать в программах софинансирования ввиду отсутствия собственных средств. Но теоретически такие права на программы софинансирования имеют все они. Всем предоставлена возможность подписания договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые соответствуют положениям Бюджетного кодекса РФ.

Следующим по Бюджетному кодексу РФ идет принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Но это скорее не принцип, а обязательное требование ко всем бюджетам. Нельзя представить, что в соответствующих бюджетах доходы и расходы или источники финансирования дефицитов бюджетов не будут представлены или представлены не в полном объеме.

Что касается принципа сбалансированности, то можно считать, что это – принцип, поскольку бюджеты могут быть и несбалансированными. Это особенность нашей бюджетной системы. Но вопрос в том, что считать сбалансированностью.

С точки зрения теории вопроса, может быть три состояния бюджета:

-дефицитное;

-профицитное;

117

- сбалансированное.

Если бюджет дефицитный, предусматриваются источники финансирования. Бюджет сбалансирован, если расходы равны доходам. Законодатель же трактует сбалансированность совершенно иначе: соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменения остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Следует отметить, что при этом игнорируется возможность профицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленный законодателем, также не является принципом бюджетной системы, поскольку он выступает обязательным требованием или условием нормального функционирования бюджетной системы любого государства. Вряд ли можно предположить обратное. Другой вопрос, что после 2004 г., когда было принято постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», этому требованию стали уделять большее внимание.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов трудно отнести к принципам, поскольку это не является особенностью нашей бюджетной системы. Вряд ли в какой-либо стране расходы бюджета увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Конечно, если речь не идет о целевых поступлениях (прежде всего

118

это касается субсидий и субвенций и некоторых других доходов). Ведь это также обязательное требование.

Принцип прозрачности (открытости), введенный в 2004 г., был обязательным требованием Международного валютного фонда к странам-участникам. Долгое время Россия не вводила его. Содержание принципа раскрыто в Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетной сфере и в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ. Оно вполне понятно и особых возражений не вызывает. Замечания касаются только абзаца о стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечения сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Наша страна не отличается стабильностью бюджетной классификации. Особенно это относится к функциональной классификации расходов, когда в 2011 г. были введены три новых раздела, и серьезно изменилась структура межбюджетных трансфертов. В результате большая часть субсидий и субвенций «растворилась» в соответствующих разделах. Это, безусловно, затрудняет и будет затруднять анализ и сопоставимость бюджетных показателей. Но это тоже требование МВФ к странам-участницам, хотя если страна не входит в МВФ, этот принцип не обязателен.

Следующий принцип, установленный Бюджетным кодексом РФ,

– достоверность бюджета. Это также не принцип, а обязательное требование. Может ли быть недостоверным бюджет? Вряд ли есть

119

выбор. В противном случае может возникнуть и какая-либо мера ответственности.

Это же касается принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, так же как и принципа подведомственности расходов бюджетов, поскольку эти положения следует отнести к обязательным требованиям функционирования бюджетной системы. Трудно предположить, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств не будут доведены до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Это всеобщая практика.

Принцип единства кассы следует отнести к принципам, поскольку это – особенность нашей бюджетной системы, и он не является обязательным для бюджетных систем. Содержательное наполнение данного принципа понятно и возражений не вызывает.

Итак, к организационным принципам бюджетной системы РФ можно отнести следующие:

-единство бюджетной системы Российской Федерации;

-самостоятельность бюджетов;

-равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

-сбалансированность бюджета;

-прозрачность (открытость);

-единство кассы.

Содержательное наполнение некоторых из них также требует уточнения. Но это – все же принципы. Критерии отнесения их к принципам:

120