книги2 / 156-1

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

Расходы бюджета Смоленской области составили на 2020 год 64824,1 млн руб., что значительно выше, чем за 2019 год и составляют 53476,1 млн руб. Это связано, непосредственно, из-за ковидных ограничений и проведения мероприятий по предотвращению распространения инфекции. В условиях принятия и исполнения областного бюджета долговая политика Смоленской области строилась на принципах своевременности исполнения долговых обязательств, минимизации стоимости расходов на обслуживание долговых обязательств.

Планируется в составе расходов формирование областного резервного фонда Администрации Смоленской области:

1) на 2022 год в размере 220 000 тыс. руб., что составляет 0,4 процента от общего объема расходов областного бюджета;

2)на 2023 год в размере 0 тыс. руб., что составляет 0 процента от общего объема расходов областного бюджета;

3)на 2024 год в размере 0 тыс. руб., что составляет 0 процента от общего объема расходов областного бюджета.

Всоответствии с Законом Смоленской области от 18.12.2020

№165-з был установлен предел областного государственного внутреннего долга по долговым обязательствам: на 01.01.2022 – 30,46 млрд руб., на 01.01.2023 – 28,7 млрд руб., на 01.01.2024 – 26,7 млрд руб., а предусмотрено направлять на обслуживание об-

ластного государственного долга: в 2021 г. – 737,4 млн. руб. (1,5% от объема расходов областного бюджета), в 2022 г. – 712,7 млрд руб. (1,5% расходов) [11].

Фактически объем госдолга на 01.01.2021 составил чуть более 80% к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета (на начало 2020 года было 88%, а в 2017 году – 113%), к 2024 г. планируется доведение долга до 80% к собственным доходам. В 2017 г. практика бюджетных кредитов регионам, которые выдавались под 0,1% годовых, была остановлена. То есть большинству регионов страны, включая Смоленскую область (на 2019 г. бюджетные кредиты Смоленской области составляли около 60% совокупного государственного долга региона), был объявлен дефолт. Было заключено соглашение о реструктуризации бюджетных кредитов.

В Распоряжении Администрации Смоленской области от 26.11.2020 № 2234-р/адм «Об утверждении основных направлений государственной долговой политики Смоленской области на

90

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» были подведены итоги реализации долговой политики, проводимой в регионе и дан прогноз долговой нагрузки (табл. 2.10).

Таблица 2.10

Прогноз государственного долга Смоленской области, млрд руб. [13]

	Наименование	На 01.01.2021	На 01.01.2022	На 01.01.2023	На 01.01.2024
	показателя
	Объем государственного долга	29,8	30,5	28,7	26,7
	Объем долговых обязательств
	по государственным ценным бумагам	14,5	16,0	15,0	13,8
	и кредитам, полученным субъектом
	Российской Федерации т кредитных
	организаций
	Объем государственного долга в процентном	более 84	более 73	более 64	более 55
	доходов областного бюджета
	соотношении от налоговых и неналоговых
		не	не	не	не
	Объем долговых обязательств
	по государственным ценным бумагам	40	40	40	40
	и кредитам, полученным субъектом
		более	более	более	более
	Российской Федерации от кредитных
	организаций, в процентном соотношении	не	не	не	не
	от налоговых и неналоговых доходов
	областного бюджета

Л.Л. Игонина предлагает следующие подходы по созданию механизма санации региональных и муниципальных финансов:

введение полного финансового контроля со стороны вышестоящих органов государственной власти и режима жесткой экономии субъекта-должника;

институализированная процедура урегулирования просроченной задолженности (кредиты, ценные бумаги, гарантии по обязательствам третьих лиц, кредиторская задолженность, обязатель-

91

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

ства по договорам лизинга и по вступившим в законную силу судебным решениям) региональных и муниципальных органов власти по решению арбитражного суда вышестоящего уровня;

судебная защита региональных и муниципальных органов власти от требований кредиторов в совокупности с разработкой и утверждением плана реструктуризации задолженности без принудительной продажи активов должника для удовлетворения требований кредиторов при условии выполнения условий:

1)заявителем в суд может быть только орган региональной или муниципальной власти;

2)заявитель должен обладать правом осуществлять заимствования;

3)заявитель не способен полностью и в срок исполнять долговые обязательства;

4)подготовлен проект плана реструктуризации задолженности, согласованный с более чем с двумя третями кредиторов путем досудебных переговоров;

5)финансовые полномочия региональных и муниципальных органов власти не ограничиваются, включая возможность осуществлять заимствования [64].

92

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

ГЛАВА 3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕОТНОШЕНИЯ

3.1.Бюджетный федерализм и бюджетное регулирование

Внастоящее время каждое десятое государство мира считает себя федеративным и номинально закрепляет соответствующее определение в высших законодательных актах, в частности в своих конституциях. Эти государства различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении. Федерации различаются структурно. Феноменально, например, устроена Россия с её «сложносоставными» субъектами (членами федерации). Большинство федераций самоорганизовывались как союзы (США, Канада, ФРГ, ОАЭ, Мексика и др.). В ряде случаев федерации сформированы под воздействием внешних сил (например, Индия в 1956 г., Нигерия в 1964 г. или федерация Босния и Герцеговина, созданная на военной базе в Дентине в 1995 г.). В этой связи следует отметить, что процессы формирования федераций не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо [16].

Проблемы бюджетного федерализма рассматриваются в тесной взаимосвязи с принципами федерализма и федеративной формы государственного устройства. В Конституции РФ (гл. 1) отражены принципы формирования федерального устройства государства: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ [1].

Понятия «федерализм» и «бюджетный федерализм» представляются весьма сложными и многоаспектными явлениями.

«Федерализм, считает И.А. Аветисян, не только своеобразная форма устройства государства, но и особый способ управления им. Он представляет собой такой способ управления государством, который предполагает органичное сочетание экономических, финансовых и других интересов всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечение единства и целостности страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включённых в их компетенцию. По идее федерализм является антиподом сепаратизма, приводящего к раздробленности государства, противовесом автономии регионов, их стремлению отойти от центра и стать абсолютно самостоятельными (суверенными). Нейтрализуя сепаратистские тенденции, федерализм закрепляет

93

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

трёхзвенную систему управления государством, которая тесно увязывает экономические и финансовые интересы федерации, её субъектов и местных сообществ» [16].

В межбюджетных отношениях важную роль играет «бюджетный механизм как особый элемент государственного устройства» [40].

Понимание бюджетного федерализма в Российской Федерации опирается на исследования многих зарубежных авторов – американец Карл Шоуп определяет бюджетный федерализм как «фискальную пирамидальную координацию». Другие авторы уделяют особое внимание местному самоуправлению (Чарз Чибу, который особое место уделил местному муниципальному управлению с точки зрения бюджета), Ричард Альберт Мусврейв и Уоллес Оутс рассматривали межрегиональные отношения: бюджетные отношения между штатами, налогово-бюджетные отношения между субъектами федерации [14].

М.М. Сулейманов дает такое определение бюджетного федерализма: «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере» [73].

На взгляд И.А. Аветисяна, «сущность бюджетного федерализма как формы бюджетного устройства и бюджетной системы федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей трёх равноправных сторон – федеральных, региональных и местных органов власти и управления, правил их взаимодействия на стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), а также методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы страны.

По существу, бюджетный федерализм – форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в равной степени в едином бюджетном процессе, ориентированном и на учёт общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов федерации и муниципальных образований [16].

В. Лексин и А. Швецов определяют признаки бюджетного федерализма как «универсальные положения стандартной теории бюджетного федерализма» [50].

94

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Рис. 3.1. Признаки бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм, с одной стороны, является той базой, на которой «покоятся» межбюджетные отношения, а с другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее чётко проявляются и реализуются через систему межбюджетных отношений. Поэтому бюджетный федерализм часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», «финансовая помощь» и т. д.

95

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

Межбюджетные отношения – это система взаимодействия между органами власти по делению на непрерывной основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и доходных ресурсов, и межбюджетному регулированию в рамках гарантирования доступа граждан к получению бюджетных услуг в границах и качестве не менее нужного уровня [29].

Межбюджетные отношения – это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по поводу перераспределения между уровнями бюджетной системы доходных источников, расходных полномочий и объемов финансовой помощи для сбалансированности бюджетной системы по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, включая вопросы:

обоснованности существующих объемов передачи нижестоящим бюджетам средств в форме дотаций и субсидий;

адекватности применяемой методологии распределения межбюджетных трансфертов современным задачам развития территории;

оценки (разовой либо регулярной) реальной стоимости предоставления муниципальных услуг и потребности в развитии, поддержании либо сокращении муниципальной сети;

оптимальности распределения между финансовым органом и отраслевыми органами государственной власти полномочий по установлению методологии распределения межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями (централизация либо децентрализация полномочий);

целесообразности максимизации поступления в региональный бюджет субсидий разного целевого назначения из федерального бюджета либо концентрации ресурсов лишь на некоторых, приоритетных для региона проектах, субсидируемых с федерального уровня.

Межбюджетные отношения включают:

1. Реализацию межбюджетных отношений, которая связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования. Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный

96

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих

ввышестоящие бюджеты.

2.Особенности межбюджетных отношений диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма. Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений:

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения срока) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов РФ с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов РФ;

применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов РФ, а внутри каждого из них – для всех муниципальных образований единой методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;

обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

недопустимость принудительной централизации или изъятия

вбюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

97

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования;

взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

3. Основными функциями межбюджетных отношений являются:

выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);

стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.

Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений [98].

Оценка текущего состояния организации в регионе межбюджетных трансфертов уместна, в том числе с учетом тенденций объединения муниципальных образований, а также произошедших за более чем десятилетие изменений социально-экономического положения некоторых муниципальных образований, а также формирования/формализации долгосрочных направлений социально-эконо- мического развития территорий.

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется

98

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

субъектам Федерации при условии подписания соглашения об исполнении его бюджета через Федеральное казначейство.

Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:

предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;

предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.

Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т. е. гарантированного государством объема услуг.

Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:

расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;

расходов по федеральным целевым программам;

капитальных расходов.

Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.

Минфин РФ и Счетная палата РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.

Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования – получателя этой помощи.

Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.

99