книги2 / 156-1

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет.

Таблица 3.5

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ

Доля дотаций в собственных доходах

Менее 5%

От 5 до 20%

От 20 до 50%

Свыше 50%

Дополнительные и жесткие бюджетные ограничения

(ст. 136, 92.1, 107 БК РФ)

Общие требования, установленные БК РФ в части соблюдения ограничений на предельный размер долга и дефицита бюджета

Дополнительные ограничения Запрещается: 1) превышать установленные нормативы

формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления

Запрещается: 2) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления

Жесткие ограничения

3)подписание соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых

иненалоговых доходов местного бюджета;

4)представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

5)проведение не реже 1 раза в 2 года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ;

6)дефицит не более 5 % общего годового объема доходов

7)предельный объем муниципального долга не более 50% общего годового объема бюджета

120

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Всуществующей на данный момент в России в системе бюджетного федерализма нарушаются условия ее эффективного функционирования, по мнению Р. Ениколопова, Е. Журавской, С. Гуриева:

1) сложилась нечеткая иерархия разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

2) отсутствие субнациональной автономии.

3) отсутствие единого рынка.

4) мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение.

5) институциональная неустойчивость [38].

Вмеханизме управления общественными финансами центральное правительство выполняет основную роль. Но и региональные

иместные власти обеспечивают выполнение многих функций и задач для развития страны. Отсюда с 2013 г. стал формироваться рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных, которая устанавливает ориентиры передовой практики в отношении содержания и доступности бюджетных документов и возможностей общественного участия в бюджетном процессе.

Т.В. Акимова, А.Ю. Выскребенцев, Е.А. Ермакова отмечают, что рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных строится на универсальных принципах.

1. Предварительное санкционирование. Законодательная власть должна санкционировать меры, связанные со сбором доходов, осуществлением расходов и заимствований до того, как исполнительная власть приступит к осуществлению этих мер.

2. Доступность для общества. Бюджетные данные считаются общедоступными, если их можно гарантированно найти и ознакомиться с их содержанием в заранее известное время и потратив заранее известные (небольшие) ресурсы. В качестве канала раскрытия информации рассматривается Интернет, самый простой и экономичный способ сделать документы общедоступными. Его использование в качестве канала раскрытия информации органами государственной власти предусмотрено Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

121

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

3.Единство. Бюджетные данные должны быть представлены консолидировано, желательно на одном портале (сайте). В случае публикации бюджетных данных обособленно (например, в силу организационной структуры власти), должен быть найден способ сообщить о месте их публикации с основного сайта, где публикуются бюджетные данные.

4.Полнота (целостность). Общедоступные бюджетные данные должны давать всестороннюю картину бюджетной деятельности государственного (муниципального) сектора. Этот принцип предполагает публикацию бюджетных данных с учетом: – всех государственных (муниципальных) финансовых потоков, в том числе формируемых и используемых через внебюджетные фонды; – всех государственных (муниципальных) организаций, которые принадлежат органам государственного (муниципального) управления или находятся под их контролем; – налоговых льгот (налоговых расходов). В составе бюджетных данных субъекта РФ должны публиковаться сведения о консолидированном бюджете субъекта РФ и территориальном фонде обязательного медицинского страхования.

5.Регулярность и своевременность. Бюджетные данные должны публиковаться на каждом из этапов бюджетного процесса в течение финансового года в соответствии с установленными для соответствующего этапа сроками. Если документ опубликован слишком поздно, он теряет свою актуальность и не может считаться своевременным.

6.Качество. Бюджетные данные должны быть актуальными, сопоставимыми, без внутренних противоречий и противоречий между различными периодами. Описание каждой статьи бюджета должно обеспечивать ясное представление о планируемых расходах. Бюджетные данные не должны быть слишком общими, представленными только в виде итоговых сумм. Информация в бюджетных отчетах должна классифицироваться таким образом, чтобы раскрывать источники формирования и направления использования бюджетных средств, давать возможность для проведения межрегиональных сопоставлений, а также позволять оценивать достижение поставленных властями целей. Существенные пересмотры в бюджетной статистике за прошлые периоды должны разъясняться.

7.Понятность. Бюджетные документы являются ключевыми отчетными документами исполнительных органов государственной

122

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

власти и местного самоуправления. Поэтому они должны быть доходчивыми и понятными для самых широких кругов с различным уровнем компетенции, включая законодателей, государственных и муниципальных служащих и граждан.

8. Публичность. Все граждане должны иметь возможность выносить и выражать свои суждения по вопросам государственных и муниципальных бюджетов, в индивидуальном порядке или коллективно, от имени организаций гражданского общества. Это особенно важно для проекта бюджета, который должен быть представлен гражданам до его принятия законодательной властью. Сроки проведения мониторинга и составления рейтинга определены исходя из этапов бюджетного процесса, в соответствии с установленными бюджетным законодательством для каждого этапа сроками [32].

На основании итоговой оценки министерство финансов области составляет рейтинг со следующей группировкой: 1-я группа – муниципальные образования с высоким уровнем открытости бюджетных данных (не менее 75% от максимально возможного балла); 2-я группа – муниципальные образования с удовлетворительным уровнем открытости бюджетных данных (не менее 25% от максимально возможного балла); 3-я группа – муниципальные образования с низким уровнем открытости бюджетных данных (менее 25% от максимально возможного балла) [32].

НИФИ опубликовал рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2020 год (табл. 3.6).

На основании данных Минфина [93] рассмотрим межбюджетные отношения на уровне муниципальных образований.

В составе доходов местных бюджетов в 2020 г. межбюджетные трансферты без учета возврата остатков (включая субвенции) составляют 67,4% (3402,6 млрд руб.), что выше уровня 2019 г. (66%

и 3114,7 млрд руб. (рис. 3.5).

Субъекты РФ могут наделять органы местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъекта РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) за счет бюджетов субъектов РФ (приложение 6).

123

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

Таблица 3.6

Рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2020 год

Наименование субъекта	% от максималь-	Максимальное	Итого
Российской Федерации	ного количества	количество	баллов
ЦФО	баллов	баллов
Максимальное количество		139,0
баллов
Группа A: очень высокий уровень открытости бюджетных данных
(80% и более от максимально возможного количества баллов)
Калужская область	90,6	139,0	126,0
Московская область	87,8	139,0	122,0
Курская область	83,1	139,0	115,5
Тульская область	82,4	139,0	114,5
Группа B: высокий уровень открытости бюджетных данных
(60–79,9% от максимально возможного количества баллов)
Ивановская область	71,9	139,0	100,0
Белгородская область	69,8	139,0	97,0
Владимирская область	67,6	139,0	94,0
г. Москва	67,1	123,0	82,5
Воронежская область	66,9	139,0	93,0
Брянская область	66,2	139,0	92,0
Тверская область	64,4	139,0	89,5
Тамбовская область	64,0	139,0	89,0
Ярославская область	60,4	139,0	84,0
Группа C: средний уровень открытости бюджетных данных
(40–59,9% от максимально возможного количества баллов)
Рязанская область	56,1	139,0	78,0
Липецкая область	47,5	139,0	66,0
Группа D: низкий уровень открытости бюджетных данных
(20–39,9% от максимально возможного количества баллов)
Костромская область	39,9	139,0	55,5
Орловская область	24,1	139,0	33,5
Смоленская область	21,6	139,0	30,0

Группа E: очень низкий уровень открытости бюджетных данных (менее 20% от максимально возможного количества баллов)

124

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Рис. 3.5. Состав и структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2020 году (млрд руб., %)

В 2020 г. из бюджетов субъектов РФ по данному положению было выделено муниципальным районам (городским округам с внутригородским делением) более 27,3 млрд. руб. субвенций (60 регионов), что выше 2019г. (26,4 млрд. руб.) на 0,9 млрд руб. или 3,4%.

Доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ и субъектов РФ в форме субсидий из региональных бюджетов, составили 48,5% межбюджетных трансфертов в 2020 г. (в 2019 г. – 49,6%). Объем субвенций составил в 2020 г. 1647,9 млрд руб., что выше уровня 2019 г. на 101,8 млрд руб. или на 6,6%. Делегирование полномочий на муниципальный уровень в 2020 г. происходило в 83 субъектах РФ (кроме Севастополя и Санкт-Петербурга). Из общего размера субсидий: 43,4% в 2020 г. было представлено в бюджеты муниципальных районов, 1,9% городских округов с внутригородским делением. В бюджеты городских поселений выделено субсидий на сумму 0,3 млрд руб. или 0,02%, в внутригородские районы – 0,1 млрд руб. или 0,004% субсидий.

Основная часть субвенций направлена на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение образования, согласно Федерального закона №184-ФЗ (1223 млрд руб. или 73,7% от общего размера субвенций). Субвенции, поступившие в местные бюджеты в рамках единой субвенции согласно п. 5 ст. 140 БК РФ,

125

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

в 2020 году составили 131,6 млрд руб. (7,9% от общего объема субвенций), их получили муниципалитеты 18 регионов страны (г. Москва, Тверская, Костромская, Вологодская и др. регионы).

Выделение местным бюджетам межбюджетных трансфертов, в целях финансового обеспечения реализации собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (без учета субвенций и возврата остатков межбюджетных трансфертов) составило в 2020 г. 1754,7 млрд руб., (в 2019 г. 1568,6 млрд руб.) или 51,6% от объема безвозмездных поступлений в местные бюджеты (3402,6 млрд руб.), в 2019 г. предоставлено 50,4% от общего объема безвозмездных поступлений или 49,4% от собственных доходов местных бюджетов. Растет объем и доля безвозмездных поступлений в местные бюджеты в условиях растущих финансовых рисков. Наибольшую долю данных поступлений имеют Дальневосточный федеральный округ

(табл. 3.7).

Таблица 3.7

Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций и возврата остатков межбюджетных трансфертов)

всобственных доходах местных бюджетов

вразрезе федеральных округов Российской Федерации

	Доля межбюджетных трансфертов
	(без субвенций и возврата остатков
Федеральный округ	межбюджетных трансфертов)
	в собственных доходах местных бюджетов, %
	2019 г.	2020 г.
Российская Федерация	49,4	51,5
Центральный федеральный	41,3	42,4
округ
Северо-Западный федеральный	41,6	47,4
округ
Южный федеральный округ	41,5	47,2
Северо-Кавказский	55,0	58,7
федеральный округ
Приволжский федеральный	49,5	51,8
округ
Уральский федеральный округ	55,5	57,7
Сибирский федеральный округ	53,6	54,1
Дальневосточный федеральный	59,1	59,5
округ

126

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Наибольшую долю межбюджетных трансфертов в 2020 г. получают бюджеты городских округов – 58,3% (рис. 3.6).

Рис. 3.6. Распределение межбюджетных трансфертов по местным бюджетам РФ

В 50 регионах РФ доля межбюджетных трансфертов в составе собственных доходов местных бюджетов в 2020 г. превышали средний уровень в РФ, наивысшая доля представлена в составе местных бюджетов Чукотского автономного округа (79%), ЯмалоНенецкого автономного округа (73,9%) Республики Тыва (73,8%).

Муниципальные образования, которые не получили межбюджетные трансферты по финансовому обеспечению реализации собственных полномочий, включая замененные налоговыми доходами по дополнительным нормативам отчислений, в 2020 г. составили 79 (34 сельских, 17 городских поселений, 25 внутригородских МО городов федерального значения, 1 городской округ, 2 города с внутригородским делением и 1 муниципальный округ). МО, не получившие финансовую помощь, находятся в 13 регионах РФ.

В составе межбюджетных трансфертов в 2020 г. (без учета субвенций) доля дотаций местным бюджетам составляет 31%, что выше уровня 2019 г. на 3,1%. Объем дотаций в 2020 г. – 544,7 млрд руб., что выше уровня 2019 г. на 24,5%.

127

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

Наибольший рост объема дотаций в 2020 г. (без учета субвенций) приходится на Свердловскую область (4 раза), Тюменскую область (4 раза), Красноярский край (49%), Хабаровский край (7 раз). Снижение объема дотаций наблюдается в Сахалинской области (22%), Оренбургской области (19,2%).

В составе дотаций, поступающих в местные бюджеты основную долю, занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности – 62,1% или 338 млрд руб. (рис. 3.7).

Рис. 3.7. Состав и структура дотаций, поступающих в местные бюджеты в 2020 г.

В 4 квартале происходит рост фактического перечисления межбюджетных трансфертов из бюджета субъектов РФ в местные бюджеты (рис. 3.8).

Рис. 3.8. Динамика фактического перечисления межбюджетных трансфертов из бюджета субъектов Российской Федерации в местные бюджеты в 2020 г. [93]

128

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности определяется, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, что определяется согласно Методики, утверждённой Постановлением Правительства «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» от 22.11.2004 №670 (ред. от 24.12.2021) «как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Распределение количества муниципальных образований по видам муниципальных образований в зависимости от доли дотаций в 2020 году представлено в приложении 7.

За 2020 г. в наибольшей степени ограничения бюджетного процесса, установленные ст.136 БК РФ, охватывают муниципальные районы, сельские поселения, внутригородские районы. Не получили дотации в 2020 г. 1052 муниципальных образований (618 СП,

217ГП, 165 ВГ МО, 37 ГО, 8 МР, 3 ВГР, 2МО, 2 ВГД).

Вкачестве способа сокращения нагрузки на федеральный бюджет и снижения уровня дотационности региональных и муниципальных бюджетов с 2018 г. применяется поэтапное проведение внедрения «модельного бюджета». «Модельный бюджет» – проект Минфина РФ, предусматривающий приведение расходов субъектов РФ к единообразию, через детальный расчет потребностей субъектов РФ на очередной финансовый год. При распределении бюджетных денег, учитывается «не только налоговый потенциал территории, но и потребность в финансировании расходных полномочий региональных и местных органов власти на среднероссийском уровне» [88].

С.Н. Леонов отмечает, что данный «инструмент позволит выявить и сравнительно быстро сократить избыточные расходные обязательства субъектов РФ, тем самым уменьшив объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, поступающих из федерального бюджета в бюджеты регионов. Формирование модельного бюджета происходит в рамках реформы распределения межбюджетных трансфертов на основе единой и понятной методики с учетом специфики и проблематики конкретных субъектов РФ» [51].

129