I 2. Территориальные коллективы, подчиненные режиму общего права

В ст. 72 Конституции перечисляются три категории таких коллективов — коммуны, департаменты и территории; другие же местные коллективы могут быть созданы на основе закона. Ныне категория территорий сокращается и дифференцируется, а закон от 2 марта 1982 года создал третью, главную категорию—регион.

1. Коммуна

А. Общие положения

1) Коммуна—это такая административная единица, социологическая, историческая и психологическая реальность которой прочно утвердилась, особенно в сельской местности, где сохранилась самобытность старых сельских коммун. В отличие от департаментов, которые были искусственно созданы в период Революции, происхождение коммун уходит в глубь истории. Коммуны— прямые наследницы прежних приходов, и до сих пор существует известный коммунальный партикуляризм, хорошо известный под названием «местничество». Коммуна—это территориальный коллектив, который, по существу представляя собой первичную организационную ячейку, ближе всего стоит к гражданам, что, несомненно, придает ей наибольшую стабильность, чего нельзя сказать о крупных городских агломерациях. Управляющие центры последних значительно удалены от гражданина ввиду охвата управлением большой массы населения, они являются более молодыми и, следовательно, не имеют самобытных исторических традиций.

Будучи самыми древними, коммуны, как ни парадоксально, менее всех были затронуты реформой 1982 года, поскольку в силу своей самобытности они оказались наиболее децентрализованными, имея в то же время свои выборные органы и широкие прерогативы.

2) Коммуны подчинены общему статуту, утвержденному законом от 5 апреля 1884 года, нормы которого в основном сохранились в Кодексе управления коммунами. Часто утверждают, что неразумно применять одинаковые нормы к крупным и мелким коммунам, к коммунам с миллионом жителей и со ста жителями или к городским и сельским коммунам, которые сталкиваются с неодинаковыми проблемами.

Эти критические высказывания в известной мере преувеличены, поскольку об однообразии можно говорить лишь условно. Не существует различных законов для крупных и мелких коммун или для сельских и городских коммун. Но верно и то, что в правовых актах учитывают-

100

>>>101>>>

ся различия, основанные на численности населения с серией весьма многочисленных оговорок в зависимости от численности населения. Например, в городах с населением свыше 10 тысяч жителей полиция в обязательном порядке подчинена государству. Так же обстоит дело и с организацией выборов. Члены муниципальных советов коммун с населением менее 3500 жителей избираются на основе мажоритарной системы, в то время как для избрания членов муниципальных советов в коммунах с населением 3500 жителей и больше, в систему голосования включены элементы пропорциональной системы (закон № 82-974 от 19 ноября 1982 года). Различия существуют также и в сфере финансов и штатного персонала. Наконец, некоторые крупные города имеют особый статус. Это относится к городам, которые в соответствии с законом от 31 декабря 1966 года являются составной частью городского сообщества, а также к Парижу, Марселю и Лиону, имеющим в соответствии с законом от 31 декабря 1982 года двузвен-ное управление.

3) Во Франции много коммун. В 1968 году их было 37 708. Это почти столько же, сколько имеется низовых звеньев во всех других странах «Общего рынка», вместе взятых.

Полагают, что их численность слишком велика; отсюда и тенденция к объединению или слиянию коммун, которая усилилась с установлением Пятой республики и достигла кульминации в законе от 16 июля 1971 года. К октябрю 1974 года в результате применения этого закона общее число коммун сократилось до 36 442.

Б. Элементы, характеризующие коммуну

Коммуна должна иметь территорию, название и главный город, где находятся мэрия и муниципальные службы.

В соответствии со ст. 34 Конституции данные вопросы (кроме случаев слияния коммун) решаются на уровне исполнительной власти, то есть регламентарным путем, и в настоящее время все, что касается установления названия, выбора главного города и территориальных границ коммун, регулируется декретом от 22 января 1955 года, который закрепил соответствующие процедуры.

Процедура внесения изменений, касающихся выбора главного города или изменения территории коммуны, предполагает проведение опросов населения и консультаций. В зависимости от конкретных случаев само решение об изменениях оформляется либо соответствующим постановлением префекта либо декретом Государственного совета. Это несомненно существенно нарушает коммунальные свободы, поскольку даже территориальные рамки

101

>>>102>>>

коммуны определяются не автономно, а зависят от усмотрения государственного органа.

Коммуну, как юридическое лицо, окружает ряд других юридических лиц, связанных с коммуной, но обладающих самостоятельностью—коммунальные общественные учреждения, смешанные общества и общественные организации.

Коммунальные общественные учреждения многочисленны. К ним относятся бюро по оказанию социальной помощи, занимающиеся всеми вопросами оказания помощи в пределах коммуны; больницы, большинство которых еще и поныне являются коммунальными и имеют статус общественного учреждения; муниципальные управления, то есть промышленные и торговые службы, объединенные в управления коммуной и связанные с нею.

Что касается обществ и ассоциаций, создаваемых на уровне коммун, то их численность имеет тенденцию к возрастанию в рамках общего движения по использованию конструкций из области частного права для расширения сферы деятельности публичных служб.

В. Принципы коммунального статута

Коммуна, помимо названия и территории, естественно, имеет статут, в котором определены ее прерогативы, организация и финансовые средства.

1) Объем местной компетенции уточняется либо законом, либо Кодексом управления коммунами, либо иными актами. В этих актах содержится перечень прерогатив коммун, который весьма обширен. В частности, к ведению коммун относится водоснабжение, очистные работы, крытые и открытые рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища и в некоторой степени учреждения системы образования. Кроме того, существуют службы, обязательные для коммун и такие, участие в деятельности которых для коммун является факультативным.

Этот перечень не ограничительный. Коммуны могут создавать новые службы, соблюдая некоторые условия. Эти службы не должны дублировать деятельность других публичных коллективов, в частности государственных служб. Например, они не вправе вторгаться в деятельность законодательной либо судебной власти.

Заметим, что ст. L 121-26 Кодекса управления коммунами запрещает муниципальным советам публиковать заявления и адреса, принимать политические пожелания и, кроме случаев, оговоренных в законе, солидаризироваться по политическим мотивам с одной или несколькими коммунами. Здесь выражено стремление не допустить того, чтобы коммуны как на локальном, так и на

102

>>>103>>>

региональном уровнях могли блокироваться с целью раскола и тем самым причинить ущерб единству Республики. Эту меру можно было бы квалифицировать как «антижирондистскую».

Вторая группа ограничений инициативы коммун вызвана существованием сектора, отведенного для частной инициативы,— это проблема промышленной и коммерческой деятельности коммун.

Законом от 2 марта 1982 года коммунам были специально созданы условия для осуществления вмешательства в экономическую и социальную области. Так, они могут оказывать прямую и косвенную помощь с целью содействия экономическому развитию или поддерживать предприятия, переживающие трудности, с тем чтобы «способствовать удовлетворению нужд населения сельских районов» в случае неэффективности частной инициативы. Действительно, нельзя было более отказывать коммунам в праве заниматься вопросами трудовой занятости и благоустройства территории, в особенности в период кризисов и безработицы; некоторые из них уже вступили на этот путь, содействуя мерам по созданию промышленных районов или осуществляя долевое участие в деятельности местных предприятий.

2) В организации коммун выделяются два главных организационных ядра; с одной стороны, муниципальный совет, с другой — мэр и его заместители.

Муниципальный совет — один из тех выборных органов, существование которых признано Конституцией. Члены муниципального совета, количество которых варьируется от 9 до 69 членов в зависимости от численности населения, избираются на основе всеобщего избирательного права¹. Избирателями являются либо жители, либо налогоплательщики, то есть владельцы вспомогательных жилых зданий, проживающие в коммуне круглогодично. Всеобщее избирательное право основано на мажоритарной системе голосования в два тура с некоторыми различиями в зависимости от численности населения. Согласно закону от 27 июня 1964 года в городах с населением свыше 30 тысяч жителей существует система голосования по списку с правом блокирования, причем состав имен в списках не может изменяться в период между первым и вторым турами голосования. Закон от 19 ноября 1982 года установил, что при числе жителей менее 3500 применяется упрощенная мажоритарная система голосования; а при

¹ Количество членов муниципального совета установлено законом от 19 ноября 1982 года. Закон от 31 декабря 1982 года установил их число для Парижа, Марселя и Лиона соответственно в 163, 101 и 73 члена.

103

>>>104>>>

числе жителей более 3500 — система списков, представляющая собой симбиоз мажоритарной системы и системы пропорционального представительства. При этом предоставляется возможность вносить изменения в списки в период между двумя турами голосования.

По поводу этих выборов можно высказать замечания, выходящие за рамки юридических оценок; их смысл сводится к взаимосвязи количественного фактора с политическим. Следует проводить разграничение между крупными городами, где выборы носят, конечно, резко выраженный политический характер и проходят с участием общенациональных политических организаций, и малыми коммунами, на уровне которых порой неясно, каковы политические взгляды лиц, за которых голосуют избиратели. Там иногда даже отсутствует заранее объявленный кандидат и выборы приобретают сугубо административный характер. Предполагается, что голоса отдаются в пользу тех, в отношении которых существует презумпция, что они смогут успешно руководить коммуной безотносительно к своим политическим взглядам. В целом муниципальным выборам придается большое общенациональное значение ввиду важности решаемых на местах вопросов. Не случайно и то, что они проводятся в иные дни, чем выборы в законодательные органы и президентские выборы.

Все муниципальные советы формируются одинаково, однако в отношении их роспуска существует несколько способов. Нормальным способом прекращения их деятельности является истечение шестилетнего срока полномочий, но могут быть случайные обстоятельства, вызывающие прекращение деятельности совета до истечения срока полномочий. Аннулирование результатов выборов — одно из оснований досрочного роспуска муниципального совета. Выборы в муниципальные советы проходят под контролем административного судьи. Любопытно, что каждые шесть лет подается примерно одинаковое количество жалоб на злоупотребления, допущенные в ходе выборов. В жалобах ставится вопрос о пересмотре результатов выборов. Другой формой внезапного роспуска муниципального совета является отставка его членов; муниципальный совет вправе подать в коллективную отставку из-за конфликта с частью населения или с органом государственного надзора. Он может быть также распущен мотивированным декретом Совета министров. Естественно, существуют опасения, что правительство может распустить муниципальные советы, не поддерживающие его политику. Такая возможность не исключена, однако роспуск муниципальных советов проходит под контролем суда, и Государственный совет установил весьма строгие

104

>>>105>>>

основания для роспуска: муниципальный совет можно распустить лишь в том случае, если он действительно совершенно неспособен выполнять свою деятельность, например если он раскололся на две соперничающие группировки и потому неспособен проголосовать за утверждение бюджета. Помимо всего прочего, .Государственный совет вправе аннулировать решения о роспуске муниципального совета, если они основаны на политических мотивах.

Работе муниципального совета могут оказывать помощь комиссии, число которых в последнее время возросло. Эти комиссии, не входящие в состав муниципальных советов, включают невыборных лиц, способных оказывать содействие выборным представителям, с целью расширения степени участия населения в местном управлении. Эта система существует и во многих зарубежных странах. Во Франции такого рода комиссии не выполняют юридических функций, это фактически создаваемые органы, не получившие пока законодательного признания.

Компетенция по управлению распределяется между муниципальным советом и мэром примерно по такому же принципу, как происходит распределение компетенции на национальном уровне между парламентом и правительством. Муниципальный совет, являющийся коллегиальным органом, обсуждает наиболее важные проблемы, принимает по ним решения и контролирует деятельность мэра. На мэра возлагается исполнение решений муниципального совета. Муниципальный совет занимается большинством крупных вопросов: утверждает ежегодный бюджет коммуны, принимает решения о займах, определяет штат служащих. Он может, кроме того, высказывать мнения или пожелания по целому ряду вопросов. Его работа проходит в форме сессий. В принципе все заседания открытые. Решения муниципального совета подлежат обязательному исполнению. На основе закона от 2 марта 1982 года опротестовывать их перед Административным трибуналом может только орган государственного надзора, тогда как ранее надзорные инстанции обладали правом отмены или утверждения некоторых из них.

Мэр и его заместители являются исполнительным органом. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов. При исполнении решений муниципального совета мэр также обладает и собственными полномочиями, в частности в вопросах поддержания правопорядка. Одновременно мэр является и государственным чиновником, и здесь налицо функциональное раздвоение его прерогатив. Выступая то в одном, то в другом качестве, мэр представляет либо государство, либо местную власть.

105

>>>106>>>

Выступая в качестве офицера судебной полиции, мэр вовлекается также и в деятельность органов правосудия.

3) Финансовые средства коммуны

а) Коммуна имеет прежде всего собственный штат сотрудников: мэра и его заместителей. Однако наличный состав муниципальных советов даже в небольших коммунах не в состоянии выполнить весь объем задач по управлению; ему необходимы сотрудники, которые выполняли бы его указания. Дополнительный штат весьма разнообразен. Так, в небольших сельских коммунах с числом жителей свыше 150 секретарем мэрии, занятым неполное рабочее время, часто является учитель; кроме того, во многих небольших коммунах имеется ряд весьма занимательных должностей, например церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов, курьер, доставляющий телеграммы. Их работа оплачивается аккордно. В крупных городах, напротив, имеется весьма многочисленный квалифицированный и специализированный штат во главе с генеральным секретарем мэрии, а также ряд административных, социальных или технических служб.

Их права и обязанности, равно как и персонала крупных коммун, занятого полное рабочее время, определяются статутом по примеру статута государственных служащих. В нем учитываются весьма противоречивые интересы и потребности управления.

Первая группа проблем связана с реализацией автономии коммуны; мэры часто требовали предоставления им возможности свободного подбора и зачисления лиц в свои штаты. Если вновь избранный мэр не найдет взаимопонимания с секретарем мэрии, могут возникать постоянные конфликты; в этом случае мэр стремится избавиться от такого секретаря мэрии и прибегнуть к полной замене исполнительного аппарата.

Вторая группа проблем вырисовывается по-иному, ибо сами муниципальные служащие нуждаются в получении гарантий от произвольного увольнения, от риска потери должности раз в шесть лет, а если они увольняются в возрасте 40—50 лет, им трудно будет вновь получить ту же работу; следовательно, коммуны сами рискуют лишиться возможности сохранить на службе квалифицированный персонал.

Поэтому система свободных договоров, заключаемых коммунами, почти полностью вытеснила порядок, предусмотренный в национальном статуте служащих коммуны, который значительно стесняет местную автономию, в частности в области контроля за дисциплиной служащих. Этот статут первоначально был утвержден законом от 28 апреля 1952 года, однако вопросы набора и служебной

106

>>>107>>>

карьеры местного персонала регулировались по закону от 13 июля 1972 года, в котором содержались значительные новшества: с одной стороны, закон стремился облегчить переход сотрудников из одной коммуны в другую и придать таким образом карьере межкоммунальный характер, с тем чтобы расширить возможности продвижения по службе; с другой стороны, законом создавался «центр подготовки коммунальных работников» под совместным ведением представителей государства, коммун и заинтересованных служб.

Новый этап наступил с утверждением нового общего статута государственных служащих, состоящего из трех частей: общих положений, положений, касающихся государственных служащих, и положений, касающихся территориальных государственных служб (законы от 13 июля 1983 года и от 11 и 26 января 1984 года). Таким образом персонал коммун был причислен к основным категориям государственных служащих и на него распространялось действие общих принципов прохождения государственной служебной карьеры.

б) У коммун имеются не только свои штаты, но и собственное имущество. В ведении коммун на праве публичной собственности- находится система дорожного сообщения. В сектор частного владения коммуны включаются иногда весьма крупные предприятия или имущественные ценности. Сельские коммуны, несмотря на их малонаселенность, могут быть очень богатыми, потому что владеют лесами, приносящими большие доходы, или потому, что состоятельные граждане путем завещательных распоряжений или дарения передали им свои ценности, которые были затем приумножены. Но зато существуют и очень бедные коммуны.

в) Наконец, коммуны, кроме доходов от своей собственности, имеют финансовые средства, которые в основном поступают за счет налогов. Система налогообложения плохо приспособлена к местным условиям и создает серьезные проблемы. Именно постоянный недостаток местных финансов побудил отдельных лиц считать, что во Франции имеется слишком много коммун и что их следовало бы объединить, потому что тем самым можно было бы легче решать проблемы, касающиеся накопления финансовых средств, на что другие резонно возражают, ибо объединение нищеты не обеспечивает ее ликвидации. Во всяком случае, в скудости средств заключается одна из причин наблюдающейся сейчас тенденции к концентрации коммун.

г) Проблема концентрации коммун проявилась в последние двадцать лет на волне антагонизма, возникшего между

107

>>>108>>>

двумя группами потребностей. Во-первых, потребностью сохранения коммун в их первозданном виде, сложившихся границах и нынешних размерах в силу вышеупомянутых социологических и исторических реальностей. Некоторые коммуны просуществовали столетия, и хотя они являются самыми мелкими и самыми бедными, однако их жители привыкли к своему образу жизни. Кроме того, на уровне таких коммун лучше удается и система участия в управлении, потому что граждане и власть не разобщены.

В противоположном направлении развивается тенденция к объединению коммун по соображениям техники управления, потому что более крупные коммуны будут располагать и более значительными средствами, например в области людских ресурсов или оснащения для выполнения своих задач. Наличие более крупных финансовых средств позволит им лучше планировать и финансировать программу своего благоустройства. Конечно, тезис об объединении коммун продиктован и политическими соображениями. Не случайно, что эта тенденция к концентрации значительно усилилась в первые два десятилетия существования Пятой республики.

1) Структурная реорганизация

а) Существует классический тип структурного объединения, возникший во времена Третьей республики,— синдикат коммун, организация которых предусмотрена законом от 11 марта 1890 года. Синдикат коммун является публично-правовым учреждением, основанным на принципе специализации. Например, несколько коммун объединяются между собой для обеспечения электрификации сельских районов, подвода питьевой воды или охвата школьным обучением детей, которые направляются в коллеж главного города кантона или в лицей соседнего города. В настоящее время существуют несколько тысяч синдикатов коммун.

Наряду с этой классической формой с 1959 года были созданы три новые формы, которым отныне придается растущее значение.

б) Межкоммунальный синдикат многоцелевого назначения представляет собой организацию, учрежденную по типу предыдущей. Речь идет о добровольной организации, созданной заинтересованными коммунами. Отличие заключается в том, что вместо специализации при выполнении определенной задачи такой синдикат может выполнять многочисленные задачи, то есть заниматься целым комплексом вопросов. В настоящее время существует более тысячи таких организаций. Эти синдикаты были учреждены тем же ордонансом, что и городские агломерации в форме округа.

108

>>>109>>>

в) Городской округ, как и синдикат, объединяет несколько коммун. Как и синдикат, городской округ выступает на правах государственного учреждения, управляемого советом, представляющим интересы всех входящих в округ коммун. Однако совет может взять на себя выполнение более обширных задач и тем самым лишить коммуны их самовыражения. С другой стороны, инициатива создания таких органов может исходить от государственного органа надзора, а не от самих коммун. В настоящее время насчитывается около двух десятков городских округов, объединяющих несколько сот коммун и обладающих самой разнообразной компетенцией.

г) Третью форму структурного объединения, возникшую в начале Пятой республики, составляет городское сообщество — организация, которая предусмотрена в законе от 31 декабря 1966 года. Это нововведение еще более значительно, чем городской округ. Эти структурные звенья создаются, во-первых, авторитарным путем, а во-вторых, им передается почти весь объем компетенции отдельных коммун. Их создание предусмотрено только для крупных агломераций с населением свыше 50 тысяч жителей. По закону от 31 декабря 1966 года официально было создано четыре городских сообщества—Бордо, Лилля, Лиона и Страсбурга. К ним с тех пор прибавились и другие, в результате чего теперь их двенадцать.

К этим структурам следует добавить и Парижский регион, создание которого предусматривалось специальными актами — законом от 2 августа 1961 года в редакции закона от 17 декабря 1966 года. Парижский регион обладал обширными полномочиями по вопросам благоустройства и градостроительства, позже вместо него было создано новое, укрупненное структурное объединение, подчиненное режиму публичного права — регион Иль-де-Франс.

Все эти структурные звенья выступают в роли государственных учреждений, а не местных управленческих подразделений, поскольку исключается возможность избирать совет этих структурных единиц на основе всеобщего голосования. Следовательно, новые структурные звенья наслаиваются друг на друга и как бы подминают входящие в них коммуны, а следовательно, и компетенция органов коммун поглощается компетенцией совета сообщества, совета округа или комитета синдиката, избираемых непрямым голосованием.

Такого положения можно было бы избежать. Вполне можно было пойти по пути многих других стран, то есть создать находящиеся один над другим два уровня управления, руководимые советами, избираемыми всеобщим голо-

109

>>>110>>>

сованием, как это и было предусмотрено законом от 31 декабря 1982 года в отношении Парижа, Марселя и Лиона.

Впрочем, новые формы переживали некоторый кризис по прошествии всего нескольких лет. Ныне все городские сообщества переживают финансовые затруднения, а некоторые из них, кроме того, столкнулись с трудностями политического характера. Таким образом, новые структурные звенья весьма неустойчивы, хотя их полное исчезновение представляется сомнительным. Однако с трудом можно представить себе, чтобы эта система сохранилась в своем нынешнем виде, со всеми ее проблемами административного, финансового и политического характера.

Объединение коммун было использовано также как переходная форма для создания, оснащения и управления новыми городами. С этой целью по закону от 10 июля 1980 года были созданы новые категории территориальных управленческих подразделений, послуживших прообразом для создания по закону от 13 июля 1983 года «сообществ» и «синдикатов» городских агломераций.

2) Финансовое стимулирование. Наряду со структурной реорганизацией вторым способом, используемым для содействия объединению и даже слиянию коммун, является финансовое стимулирование, которое было предусмотрено, в частности, декретом от 27 августа 1964 года.

Стимулирование—один из аспектов финансовой опеки. Правительство склонно увеличивать ассигнования на оснащение коммун, которые выражают желание объединиться в округа, сообщества или синдикаты; предпринимая меры к проведению совместной деятельности.

Закон от 16 июля 1971 года о порядке слияния и объединения коммун внес весьма существенные изменения в режим управления на уровне коммун.

Закон предоставлял коммунам два варианта объединения: слияние, утрату собственных признаков юридического лица и роспуск с целью создания более емкой организационной общности. В последнем случае коммуны сохраняют статус юридических лиц, но объединяются либо в городское сообщество, либо в округ, либо в синдикат коммун. Предпочтение все же отдается слиянию, в пользу которого установлены меры юридического и финансового характера. В нормы местного управления вводится качественно новая категория—присоединившаяся коммуна. Для того чтобы не создавалось впечатления, будто коммуна полностью может утратить свой традиционный облик, ей предоставляется возможность оставаться коммуной, присоединившейся к новому объединению, и при этом

110

>>>111>>>

сохранять некоторые собственные учреждения, то есть делегированного мэра и консультативную комиссию. При втором виде стимулирования к объединению акцент переносится на финансовые аспекты: предусматривается увеличение субсидий на благоустройство на 50 процентов в течение пяти лет для коммун, которые выразят согласие на слияние с другими коммунами.

Закон, кроме того, предусматривает новую процедуру. На уровне департамента комиссией выборных лиц подготавливается план совместных усилий и вклада каждой коммуны. На основе этого плана, имеющего рекомендательное значение, префект проводит консультации с заинтересованными коллективами и в зависимости от их результатов дает соответствующие указания о выполнении проектов по слиянию или объединению. Слияние не может производиться волевым решением, ибо префект не вправе навязывать коммунам свои проекты. Законом впервые в нашем публичном праве был учрежден референдум на уровне коммун. До сих пор референдум, то есть прямой опрос населения, существовал лишь в отношении пересмотра Конституции или для одобрения органических законов, предусмотренных ст. 11 Конституции. Отныне проведение референдума возможно и в коммунах, которым предалагается слиться; если в какой-либо коммуне большинство выскажется против слияния, то это решение должно уважаться.

В законе 1971 года содержатся как обязательные оговорки (проведение референдумов и выбор в пользу статуса присоединившейся коммуны), так и промежуточные процедуры (подготовка департаментских планов объединения).

Одновременно можно отметить тенденцию к объединению основных местных административных единиц и в соседних странах, например в Бельгии, ФРГ или Соединенном Королевстве. В настоящее время по поводу этой политики высказываются критические суждения. По существу, выявилось коренное противоречие между технократической тенденцией к объединению коммун и демократическим требованием расширения участия граждан в управлении. Парадоксально было бы пытаться примирить эти тенденции, то есть стимулировать одну из них, не нанося ущерба другой.