- •1206000000—425
- •006(01)—88
- •I. Административное право: живой и взаимодействующий комплекс норм
- •1. Двойственность норм материального права
- •IV. Инструментарий административного права
- •V. Методологические проблемы
- •49 4-698
- •1. Политическое значение
- •1. Сотрудничество между юридическими лицами в области публичного права
- •3. Споры между юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права
- •Глава I
- •§ 1. Признак юридического лица
- •§ 2. Государство является юридическим лицом особого рода
- •§ 2 Центральные органы управления
- •II. Государственные периферийные службы
- •Глава II другие
- •§ 1 Общие принципы организации
- •I 2. Территориальные коллективы, подчиненные режиму общего права
- •1. Коммуна
- •2. Департамент
- •3. Регион
- •§ 3 Местные коллективы, имеющие особый статус
- •2. Корсика
- •3. Заморские департаменты и территории
- •I 1 общие сведения
- •1) Экономическая область
- •2) Социальная область
- •3) Культурная область
- •4) Административная область
- •§ 2. Определение
- •1) Государственные учреждения и управленческие подразделения
- •§ 3. Правовой режим государственных учреждений
- •2. Правила создания государственных учреждений
- •3. Статут государственного учреждения
- •Раздел I прерогативы
- •Глава I полномочия
- •§ 1 Техника принятия решений
- •§ 2. Содержание решений
- •§ 1. Судебные процедуры
- •1. Принципы
- •2. Трудности
- •§ 2 Исполнение по долгу службы
- •1. Сфера применения
- •2. Условия законности
- •3. Санкции за незаконность принудительного исполнения
- •Глава II
- •Раздел II обязанности
- •I. Мотивы наличия обязанностей
- •II. Содержание обязанностей
- •Глава I
- •§ 1. Исполнение законов и постановлений
- •§ 2 Исполнение судебных решений
- •§ 1 Писаное право
- •§ 2 Общие принципы права
- •I. Принципы организации и функционирования публичных служб
- •§ 1 Компетенция
- •§ 2 Процедура
- •§ 3. Формы управленческих решений (актов)
- •§ 1 Недействительный акт
- •I. Акт, не подлежащий применению
- •II. Аннулирование актов
- •1) Порядок аннулирования акта
- •2) Последствия аннулирования
- •II. Область применения несуществующих актов
- •§ 3 Акт, не подлежащий обжалованию
- •I. Правительственные акты
- •1) В принципе незаконный характер акта автоматически влечет за собой ответственность администрации.
- •3) Наконец, в отдельных случаях суд не контролирует законности акта в силу того, что допускает существование ответственности самой администрации.
- •Глава II
- •1) Общее определение
- •2) Эволюция
- •§ 1 Вина, связанная с выполнением служебных обязанностей, и личная вина
- •2. Теория солидарной вины
- •§ 2. Простая и тяжкая вина
- •1) Затруднения при исполнении служебных обязанностей
- •§ I ущерб, связанный
- •§ 2. Ущерб, причиненный деятельностью или ситуациями, представляющими опасность
- •2) Временные и добровольные сотрудники
- •§ 4 Ответственность, вытекающая из законов и законных решений
- •1) Случаи возникновения ответственности
- •2) Условия возникновения ответственности
- •§ 1 Критерий характера службы
- •§ 2. Критерий хозяина сооружения
- •§ 1 Ущерб. Подлежащий возмещению
- •§ 2 Оценка ущерба
- •1) Определение кредитора
- •3) Четырехлетний срок давности для расчетов
- •Раздел I категории
- •Глава I
- •Глава II
- •§ 1 Чиновники в собственном смысле слова
- •§ 2 Категория государственных агентов
- •§ 1 Характерные черты внештатного персонала
- •§ 2 Причины существования внештатного персонала
- •§ I переходные положения
- •§ 2 Постоянные положения
- •Раздел II служебная карьера
- •Глава I
- •§ 1 Раса
- •§ 2 Убеждения и взгляды
- •§ 3 Пол
- •§ 1 Возраст
- •§ 3 Способности
- •§ 1 Критерий заслуг
- •§ 1 Предварительные основания
- •§ 2. Проведение испытаний
- •§ 3. Последствия результатов конкурса
- •§ 1 Право на получение жалованья
- •§ 2 Политика в вопросах жалований
- •§ 1 Перемещения по службе
- •§ 2 Продвижение по службе
- •§ 1 Внешняя мобильность
- •§ 2. Внешняя мобильность за пределами государственного аппарата управления
- •§ 1. Ответственность служащих вообще
- •§ 2 Ответственность счетно-бухгалтерских работников
- •§ 1 Процедура наложения дисциплинарных санкций
- •2) Системы принятия решения
- •3) Обязанность мотивирования решения
- •§ 2 Правила, касающиеся существа дисциплинарного дела
- •Раздел III деонтология
- •Глава I обязанности
- •Глава II политические права
- •5 1. Источники
- •§ 2 Содержание свободы взглядов и убеждений
- •§ 1 Требование объективности
- •§ 2 Обязанность проявлять сдержанность
- •Глава III социальные права
- •§ 1 Запретительные меры
- •2) Содержание права на объединение в профсоюзы
- •I 1 основной принцип
- •2) Меры уголовно-правового характера
- •§ 1. Институциональный механизм
- •§ 2 Система обжалования
- •I. Содержание вопроса
- •1) Историческое развитие
- •Раздел I
- •Глава I
- •§ 1 Источники
- •I 2. Споры о подсудности
- •II. Процедура разрешения споров
- •2) Правила решения преюдициальных вопросов
- •§ 1. Принципы
- •§ 2. Исключения из общих правил размежевания компетенции
- •1) Ответственность в случае бунта
- •Глава II
- •§ 1. Происхождение
- •§ 2 Реформы
- •§ 3 Развитие законодательства
- •403 26*
- •§ 1 Организация
- •I. Структура
- •§ 2 Штатный персонал
- •I. Состав
- •II. Пополнение кадров
- •III. Правовой статус
- •2) Фактические гарантии
- •§ 1 Деятельность
- •I Консультативная деятельность
- •II. Разрешение конфликтов и споров
- •§ 1 Компетенция
- •§ 2 Организационная структура
- •§ 3 Штатный персонал
- •§ 1. Перечень специализированных учреждений
- •§ 2 Основания для их учреждения
- •Раздел II
- •Глава I
- •§ 1 Исковое заявление
- •§ 2. Судебное разбирательство дела
- •II) Коллегиальный характер принятия решений
- •§ 3 Судебное решение
- •§ 1. Исковое заявление
- •§ 2. Судебное разбирательство
- •I. Инквизиционный характер судопроизводства
- •§ 3 Судебное решение
- •§ 1. Условия приемлемости исковых заявлении
- •II. Предмет обжалования
- •§ 2. Последствия судебного аннулирования неправомерных актов
- •§ 1 Общие судебные решения
- •§ 2 Специальные судебные споры
- •1) Споры, связанные с пенсионным обеспечением,
- •Глава II
- •8 1 Ситуативный диагноз
- •§ 2 Проблемные ситуации
- •1. Финансовая проблема
- •§ 1 Право на усмотрение
- •§ 2 Реализация жестко лимитированных полномочий
- •§ 1 Отсрочки исполнения решений
- •§ 2. Исполнение решений
- •Глава I. Государство ........................................................... 63
- •§ 1. Источники....................................................... 331
2) Последствия аннулирования
В принципе последствия этого радикальны в том смысле, что независимо от того, кто является автором отзыва или аннулирования, идет ли речь об отзыве акта администрацией или его аннулировании судом, акт считается никогда не существовавшим, он полностью, окончательно и с распространением на его действие обратной силы исключается из правовой регламентации.
207
>>>208>>>
При столь категоричном подходе возникают трудности объективного и субъективного характера.
Чтобы показать объективные трудности, достаточно привести несколько примеров. Следует ли в связи с тем, что Государственным советом было аннулировано разрешение на строительство высотных зданий в Марли-ле-Руа, распорядиться о снесении крупных зданий, которые построены и некоторые из которых уже заселены? Возможно ли это с политической и практической точек зрения? Вместе с тем аннулирование двух разрешений на строительство зданий, расположенных на углу улицы Ульма и площади Пантеона, имело весьма различные последствия: одно здание было полностью достроено и не снесено, а под другое был подведен лишь фундамент, после чего строительство было приостановлено.
Вместе с тем если административный суд аннулирует конкурс при поступлении в высшую школу, в то время как из нее уже были выпущены учащиеся, то в результате придется исходить из того, что эти учащиеся никогда не поступали на учебу, и повторить конкурс, результаты которого не обязательно будут теми же самыми. Трудно вообразить, что может реально произойти столь бессмысленная переоценка свершившихся фактов.
Исходя из таких предположений, необходимо определенно признать, что объективно полное распространение обратной силы на аннулированные действия невозможно довести до логического конца.
Что касается субъективных трудностей, то речь идет о случаях, когда администрация вполне успешно могла бы исполнить требование об аннулировании, но не делает этого злонамеренно по политическим или практическим соображениям.
Вследствие всякого рода препятствий в ряде случаев аннулирование актов остается безрезультатным либо потому, что администрация противопоставляет этому силу инертности, потому, что она либо восстанавливает аннулированный акт в другой или даже в крайнем случае в той же форме, либо, стремясь любой ценой узаконить совершенное действие, придает ему официально нормативное закрепление.
В последнем случае правительство пытается как бы усовестить судебную власть авторитетом парламента. Его акт был аннулирован или находится под угрозой аннулирования. Правительство же просит парламент придать ему законную силу. В классической английской теории отмечается, что парламент может сделать все, кроме превращения мужчины в женщину. Во французском варианте нельзя утверждать, будто парламент способен сделать
208
>>>209>>>
все, в том числе превратить незаконный акт в законный, придав ему соответствующую силу.
Однако такой способ иногда встречает оправдание, как, например, в казусе с упомянутым выше конкурсом. Этого не происходит в большинстве случаев, потому что подобная практика полностью нарушает размежевание компетенции и идет вразрез с принципом разделения властей, ибо парламент не в состоянии правильно оценить мотивы, по которым к нему была обращена просьба придать законную силу незаконному акту. Впрочем, такое придание силы часто испрашивалось в спешном порядке в отношении законов о государственном бюджете, рассматривавшихся в условиях спешки и неподготовленности, о чем можно лишь сожалеть.
Впрочем, парламент старается выступать против ходатайств о придании законной силы, и имели место случаи, когда парламентское большинство отказывало в этом. Судебная власть реагировала на это таким же образом, в частности осудив то, что называется завуалированной формой придания силы, когда мотивы переоформления доводятся до сведения парламента в неясном выражении. Поэтому Конституционный совет установил ограничения для такой практики в своем решении от 22 июля 1980 года.
Какой бы ни была реакция на эти метаморфозы, проявлялось неуклонное стремление найти решение проблемы неисполнения. Первое решение состоит в установлении для администрации обязанности выплачивать возмещение, если она не извлекла уроков из аннулирования акта. Это лишь форма замены решения, не обеспечивающая преимуществ, связанных с непосредственным исполнением.
Второе средство изыскивалось во вмешательстве суда. В течение очень продолжительного времени судьи проявляли полное равнодушие к последствиям аннулированных ими актов. На основе принятого в 1963 году декрета орган Государственного совета, Отчетно-исследовательская комиссия, вправе принимать к рассмотрению жалобу заинтересованного лица в случае неисполнения акта и воздействовать на администрацию. В этой области пошли еще дальше, придав фактам об аннулировании и негативной позиции, занимаемой управленческим органом, широкую гласность. С 1973 года Отчетно-исследовательская комиссия публикует отчеты о своей деятельности, в рамках которых Государственный совет в некотором роде пригвождает к позорному столбу нерадивые управленческие органы, которые не извлекают уроков из аннулирования актов в судебном порядке. По форме своего воздействия
209
14-698
>>>210>>>
эта санкция аналогична практике уведомления в докладах Счетной палаты по части финансовых злоупотреблений. С другой стороны, желательно, чтобы сообщение об аннулировании незаконного акта в судебном порядке публиковалось в том же месте и в том же виде, что и сам отмененный акт, чтобы все граждане были об этом информированы. Такая практика установлена с начала 1974 года в отношении актов, публикуемых в «Официальном вестнике».
Наконец, по закону от 16 июля 1980 года Государственный совет получил право применять меры принуждения— устанавливать поденные пени в отношении юридических лиц публичного права «в случае неисполнения решения, принятого административным судом».
Но эти юридические методы по крайней мере остаются недостаточными. В случае преднамеренных и злоумышленных действий исполнительного органа ничто не может принудить его к исполнению судебных решений, кроме давления со стороны общественности.
8 2. НЕСУЩЕСТВУЮЩИЙ АКТ
Речь идет об исключительной санкции по отношению к наиболее тяжким посягательствам на законность. В понятии несуществования акта не следует смешивать материальные и юридические аспекты. Несуществование в материальном смысле только затрагивает вопрос о том, действительно ли акт был принят или нет. В конечном счете об этом можно свериться по архивным данным или получить иные доказательства.
Но нас здесь интересует вопрос о несуществовании в юридическом смысле. Речь идет об акте, который действительно был принят, но незаконность которого является вопиющей до такой степени, что признания недействительности для него недостаточно; нужно, чтобы он вообще не существовал. Эта теория основана исключительно на судебной практике; именно суд устанавливает режим, применяемый в отношении таких актов, и сферу его распространения.
I. Режим несуществующих актов
На первый взгляд различие между несуществующими и недействительными актами является чисто формальным. Когда Государственный совет считает, что акт не существует, вместо того чтобы, признав незаконным, аннулировать его, он заявляет, что акт является «недействительным и не имеет последствий» или же что он является «недействительным и никогда не имел места». Это малозначительное различие есть родовой признак того, что
210
>>>211>>>
Государственный совет счел акт не только ничтожным, но и несуществующим.
С другой стороны—что гораздо важнее,— между указанными понятиями есть различия по существу. Естественно, понятие «несуществующий акт» не вполне удачно, потому что ясно, что так называемые несуществующие акты все же существуют. Следовательно, нужно констатировать в некотором роде их отсутствие в юридическом смысле. Такая констатация гораздо эффективнее, чем констатация простой недействительности, потому что не сопряжена ни с какими условиями в том, что касается сроков. В этом состоит основное различие. Понятие давностных сроков для обжалования по отношению к недействительным актам не действует в отношении несуществующих актов. На незаконный характер несуществующего акта можно сослаться в любое время и по любому поводу, включая и акты однократного применения: администрация может в любое время уклониться от их исполнения, а суду могут быть принесены жалобы в любое время без каких-либо оговорок о сроках обжалования. Иными словами, несуществующие акты считаются, независимо от их цели, актами, не создающими права.
Следовательно, в вопросе о несуществующих актах судебные органы склонили чашу весов в сторону пресечения беззакония в интересах упрочения и незыблемости правомерных ситуаций.