книги2 / 414

Концессионное соглашение является самой распространенной формой ГЧП в мире – на его долю приходится около 82,5 % всех сделок по государственно-частным проектам [213]. В частности, строительство магистралей Москва – Санкт-Петербург и М1 осуществлено на основе концессионного принципа выполнения проектов. По принципу ГЧП в СанктПетербурге реализован инвестиционный проект реконструкции международного аэропорта Пулково и выполняется крупный стратегический инвестиционный проект «Западный скоростной диаметр». Эти проекты окажут значительное влияние на эффективность всей товаропроводящей сети и логистической системы России. В 2014 и 2015 гг. был отмечен некий «бум» на проекты создания систем фотовидеофиксации (далее – ФВФ) правонарушений и организации весогабаритного контроля на автомобильных дорогах. Признавая экономическую эффективность передачи объектов коммунальной инфраструктуры в концессию, практика заключения проектов ГЧП распространяется и на сферу благоустройства – обустройство набережных, общественных пространств, парков. Основной фактор привлекательности таких проектов – возможность реализации полностью за счет внебюджетных источников и применения коммерческой модели возврата инвестиций [213].

Концессионные проекты развиваются в отношении объектов военнопромышленного комплекса. Так, в Архангельской области будет создан производственно-логистический комплекс для решения государственных задач в Арктике. В связи с расширением перечня объектов ГЧП в сторону сферы сельского хозяйства впервые в рейтинге регионов учитывались проекты данного направления. В течение 2017 г. были заключены проекты ГЧП в форме корпоративного партнерства. Активность проявили регионы Северного Кавказа. В Республике Дагестан заключены два соглашения в отношении объектов тепличного комплекса. В конце 2017 г. в Ямало-Не- нецком автономном округе заключено концессионное соглашение в отношении объекта животноводства и хранения сельскохозяйственной продукции – пункта убоя оленей в селе Ныда Надымского района.

В Кировской области с 2010 г. реализуются проекты ГЧП по строительству фельдшерско-акушерских пунктов, спортивных сооружений, ре-

201

монту дорог. В 2014 г. завершены проекты по строительству четырех котелен, в том числе в Верхнекамском и Котельническом районах, осуществлены реконструкция зданий в образовательной сфере и строительство детского сада в г. Нолинске [219]. В 2019 г. планируется запустить проект ГЧП по углублению дна реки Вятки, для того чтобы вернуть ей судоходность.

С целью привлечения частных инвестиций в государственные проекты по созданию инфраструктурных объектов необходимо совершенствовать два важных направления: создать комфортное правовое поле для инвестиций; снизить долгосрочные инвестиционные риски [69, с. 113–114]. В области совершенствования законодательства требуется как можно быстрее доработать и принять Федеральный закон РФ «Об основах государственночастного партнерства в Российской Федерации», регулирующий основные принципы и механизмы реализации проектов ГЧП. В законе должны быть зафиксированы ключевые термины ГЧП (например, понятия публичного и частного партнера, виды соглашений ГЧП), а также полномочия федеральных и региональных органов власти по реализации проектов ГЧП.

Кроме того, необходимо отдельно зафиксировать в законе гарантии соблюдения прав и интересов инвесторов. В области снижения долгосрочных рисков частных инвесторов государству необходимо формировать долгосрочные прозрачные правила игры, поддерживать транспарентность и надежность финансовых рынков. Государству следует выпускать долгосрочные облигации, индексированные с учетом уровня инфляции, в качестве инструмента, позволяющего инвесторам управлять долгосрочными рисками.

Понимая значимость ГЧП для развития экономики, эксперты, аналитики, представители органов государственной и муниципальной власти всех ветвей, ученые все чаще обсуждают вопросы реализации ГЧП на круглых столах и научных семинарах, а также в сети Интернет и средствах массовой информации. Создаются специализированные структурные отделы в министерствах и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, занимающиеся вопросами развития и эффективности ГЧП [241, с. 182–183].

В международной практике ГЧП стало применяться значительно раньше, чем в России, и обладает рядом отличительных характеристик:

202

имеет применение в зоне ответственности государства; нацелено на формирование всех областей инфраструктурного обеспечения; обладает длительным периодом реализации; предоставляет большие возможности частному бизнесу, чем при выполнении отдельного государственного заказа; распределяет риски между партнерами.

При регулировании взаимоотношений публичного и частного партнеров рекомендуется обращаться к нормам права Конституции, кодексов и федеральных законов, основные из которых представлены в таблице 4.2.

Координационный совет по ГЧП, созданный Министерством экономического развития, призван обеспечивать эффективные взаимосвязи органов исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ, коммерческих и общественных организаций при реализации проектов ГЧП, а также совершенствовать законодательство в этой сфере, готовить аналитические материалы по развитию ГЧП. В субъектах РФ при органах исполнительной власти работают уполномоченные органы, отвечающие за развитие института ГЧП.

Таблица 4.2 – Свод нормативно-правовых актов, регулирующих сферу государственно-частного партнерства1

Группа	Перечень нормативно-правовых актов
Конституция	Конституция Российской Федерации
Кодексы	Гражданский кодекс Российской Федерации;
	Земельный кодекс Российской Федерации;
	Бюджетный кодекс Российской Федерации;
	Лесной кодекс Российской Федерации;
	Градостроительный кодекс Российской Федерации;
	Водный кодекс Российской Федерации;
	Воздушный кодекс Российской Федерации
Федеральные	Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г.
законы	№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
	услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
	Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г.
	№ 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
	Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г.
	№ 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
	Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г.
	№ 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
	юридических лиц»;

1 Источник: составлено автором.

203

Группа	Перечень нормативно-правовых актов
Федеральные	Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2007 г.
законы	№ 185-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2016 г.) «О Фонде
	содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
	Федеральный закон Российской Федерации от 17 мая 2007 г.
	№ 82-ФЗ «О банке развития»;
	Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г.
	№ 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
	Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г.
	№ 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-
	частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений
	в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Постановления	Постановление Правительства Российской Федерации от 24 авгу-
и распоряжения	ста 2006 г. № 516 «Об открытом акционерном обществе "Россий-
правительства	ская венчурная компания"»;
	Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апре-
	ля 2016 г. № 317 «О реализации Национальной технологической
	инициативы»;
	Постановление Правительства Российской Федерации от 11 де-
	кабря 2014 г. № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого
	и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг
	отдельными видами юридических лиц»;
	Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декаб-
	ря 2010 г. № 1016-ПП «О порядке предоставления в 2010 г. госу-
	дарственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо
	облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами,
	отобранными в порядке, установленном Правительством Россий-
	ской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов»;
	Постановление Правительства Российской Федерации от 14 де-
	кабря 2010 г. № 1017-ПП «Об утверждении Правил отбора инве-
	стиционных проектов и принципалов для предоставления государ-
	ственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо об-
	лигационным займам, привлекаемым на осуществление инвести-
	ционных проектов»;
	Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта
	2008 г. № 134-ПП «Об утверждении правил формирования и ис-
	пользования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда
	Российской Федерации»;
	Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 июля
	2007 г. № 1007-р «Меморандум Банка развития»;
	Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля
	2014 г. № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки
	эффективности деятельности и методик определения целевых зна-
	чений показателей оценки эффективности деятельности руководи-
	телей органов исполнительной власти по созданию благоприятных
	условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 г.)»;
	Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ок-
	тября 2014 г. № 1044 «Об утверждении Программы поддержки
	инвестиционных проектов, реализуемых на территории Россий-
	ской Федерации на основе проектного финансирования»
	204

По состоянию на 1 марта 2015 г., согласно данным Национального Центра развития государственно-частного партнерства, в 68 субъектах Российской Федерации были приняты и действовали законы, регулирующие сферу ГЧП. Центром развития ГЧП 25 апреля 2018 г. отмечено, что во всех 85 регионах нормативно-правовая база в сфере ГЧП приведена в соответствие с нормами федерального законодательства.

Несмотря на создание комфортной институциональной среды для реализации ГЧП, существует ряд проблем, сдерживающих его применение для осуществления проектов ИПМП:

1)несовершенство платежного механизма финансирования реализации концессионных проектов (отсутствует единое понимание содержания платы концедента, не решен вопрос о правомерности 100 %-го финансирования проекта публичной стороной);

2)сложность и длительность процедуры оценки эффективности и определения сравнительного преимущества проекта ГЧП по Федеральному закону № 224-ФЗ;

3)нелиберализованность структуры тарифов обязательного медицинского страхования и порядка объемов медицинской помощи, оказываемой в рамках проектов ГЧП;

4)риск невозможности изменения целевого назначения объекта, передаваемого концессионеру для реконструкции;

5)оспоримость включения в частную концессионную инициативу положений о плате концедента;

6)невозможность компенсации расходов на разработку инициативы проигравшему концессионный конкурс частному инициатору;

7)использование механизма отложенных платежей при запуске и реализации инфраструктурных проектов (TIF) и др.

Отчеты Национального Центра государственно-частного партнерства свидетельствуют о необходимости совершенствования института ГЧП. Реализацию ГЧП рекомендуется выстраивать на основе системного подхода, который не только позволяет повысить эффективность планирования как такового, но и может играть роль коммуникационного инструмента между государством и частным сектором, востребованность которо-

205

го в развитии общественной инфраструктуры неуклонно растет. Принятие стратегий развития ГЧП, наличие понимания стратегических контуров будущего инфраструктурного развития страны и широкая доступность информации о конкретных возможностях есть залог эффективности в вопросе привлечения частных капитала и компетенций. Для применения ГЧП в формировании объектов ИПМП целесообразно предпринять следующие меры: повышение профессиональных компетенций должностных лиц и служащих в органах исполнительной власти в сфере разработки и реализации проектов ГЧП, закрепление функций, прав и обязанностей уполномоченных органов по подготовке планов ГЧП в нормативных актах. Создание прозрачного правового поля в сфере ГЧП позволит привлечь инвестиции частного партнера. На данный момент подготовлены поправки, влекущие правовую реформу сферы ГЧП, проведение которой (при должной степени юридической доработки законопроекта) не только снимет большинство существующих юридических барьеров для подготовки и реализации проектов ГЧП, но и расширит спектр моделей структурирования проектов, создаст новые стимулы для такого структурирования.

Одним из основных рисков развития института ГЧП эксперты называют низкое качество проработки государственно-частных проектов, низкую активность публичных партнеров. Вследствие низкой проработанности проектных решений каждый пятый концессионный конкурс в России не состоялся.

Как отмечают исследователи Национального Центра развития госу- дарственно-частного партнерства, в регионах формирование институтов ГЧП идет неравномерно. Если сравнить рейтинг регионов по развитию ГЧП в 2019 г., то можно заметить, что в топ-10 лидеров вошли город Москва, Самарская, Московская, Нижегородская, Свердловская, Тамбовская, Иркутская, Новосибирская области, Пермский край, Ханты-Мансий- ский автономный округ – Югра (таблица 4.3). Аутсайдерами в этом списке стали Республика Дагестан, город Севастоль, Кабардино-Балкарская Республика, Ненецкий автономный округ, Республика Калмыкия, Тверская, Брянская области, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия – Алания. Кировская область потеряла свои позиции и опустилась по уровню развития на 61-е место (показатель

33,6 %).

206

По результатам исследования в 2018 и 2019 гг. можно сделать следующие выводы: растет популярность ГЧП при реализации инфраструктурных проектов, а также число проектов ГЧП, прошедших стадию коммерциализации или реализуемых на региональном и муниципальном уровне; в основном во всех регионах сформированы институциональная среда и нормативно-правовая база ГЧП; во всех 85 регионах создан уполномоченный орган в сфере ГЧП, а нормативно-правовая база приведена в соответствие с нормами федерального законодательства [213].

Таблица 4.3 – Рейтинг регионов Российской Федерации по уровню развития государственно-частного партнерства за 2019 г.1

	№	Субъект России	Рейтинг,	№	Субъект России	Рейтинг,
			%			%
		лидеры			аутсайдеры
	1	Самарская область	98,7	76	Республика Дагестан	18,8
	2	Москва	98,6	77	Севастоль	18,4
	3	Московская область	98,0	78	Кабардино-Балкарская	18,2
					Республика
	4	Нижегородская область	96,9	79	Ненецкий автоном-	17,3
					ный округ
	5	Пермский край	95,8	80	Республика Калмыкия	16,6
	6	Ханты-Мансийский ав-	93,9	81	Тверская область	15,6
		тономный округ – Югра
	7	Свердловская область	93,5	82	Карачаево-Черкесская	14,7
					Республика
	8	Тамбовская область	87,4	83	Брянская область	11,3
	9	Иркутская область	84,8	84	Республика Ингушетия	7,5
	10	Новосибирская область	75,6	85	Республика Северная	6,7
					Осетия – Алания

Согласно ст. 7 «Объекты соглашения о государственно-частном партнерстве, объекты соглашения о муниципально-частном партнерстве» Федерального закона РФ от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» объектами ГЧП являются объекты из закрытого перечня, который, полагаем, целесообразно расширить, дополнив объектами инфраструктурной поддержки, для того чтобы привлечь инвестиции част-

1 Источник: Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню развития сферы государственно-частного партнерства за 2019 г. – URL: http://www.economy.gov.ru/ material/file/764aafac33fa544aec5b3008619e92a8/reiting_gchp_022020.pdf (дата обращения: 05.03.2020). – Текст: электронный.

207

ного сектора в строительство новых объектов ИПМП и расширение спектра предлагаемых инфраструктурных услуг. Применение ГЧП для разработки проектов ИПМП возможно в случае подкрепления партнерского соглашения особыми условиями по развитию МСП и иными ресурсами, находящимися во владении публичного партнера.

Используя ГЧП в условиях санкций, когда срочного решения требуют вопросы импортозамещения, продовольственной безопасности, развития нанотехнологий, высоких технологий, медицины, образования, культуры, государство могло бы стимулировать предпринимательскую активность и направить ее для решения стратегически важных задач. Данный институт может быть успешно использован органами местного самоуправления в соответствии с планами генерального развития своих территорий.

Анализируя преимущества и недостатки ГЧП для применения его в формировании объектов инфраструктуры поддержки, можно обозначить основные из них, предварительно выделив преимущества для государства и преимущества для бизнеса.

Преимущества ГЧП для государства:

–повышение эффективности функционирования инфраструктурного объекта. Частный партнер заинтересован в увеличении денежных средств от проектов и повышении его эффективности по причине ответственности перед инвесторами и извлечения собственной выгоды от проектов;

–распределение и снижение бюджетных и иных рисков. Частный партнер принимает на себя часть рисков, что компенсирует завышенные расходы бюджета;

–снижение бюджетных расходов, т.к. государство в первую очередь концентрируется на контрольных функциях, а не на выполнении таких этапов, как строительство, реконструкция, эксплуатация;

–снижение бюджетных расходов, в том числе в краткосрочный период, т.к. распределение финансирования осуществляется по принципу долгосрочного характера;

–окупаемость проекта. Проект дает бюджету больше доходов, чем планируемые бюджетные расходы;

–качество предоставляемых товаров, работ и услуг по проектам ГЧП выше, т.к., с одной стороны, имеется значительная заинтересованность

208

частного сектора в проекте, а с другой – осуществляется контроль со стороны государства;

–развитие инновации стало возможным благодаря расширению использования дополнительных ресурсов и технологий, проведению конкурсных отборов;

–снижение расходов по разработке и реализации проектов ГЧП благодаря передаче их части частному партнеру (передача затрат по созданию

иэксплуатации инфраструктурных объектов);

–привлечение дополнительных инвестиционных средств. Одно из главных преимуществ проектов ГЧП – передача функции по привлечению финансовых средств в руки частного партнера;

–возрастание надежности государственных инвестиций и повышение вероятности получения запланированного дохода;

–повышение эффективности использования бюджетных средств

[282, с. 128].

Преимущества ГЧП для частного бизнеса:

–гарантированный доход и рентабельность для частного партнера, гарантированный рынок сбыта;

–защищенность и гарантированный возврат инвестиций частного партнера, который осуществляется не только за счет бюджета, но и посредством оказания платных услуг населению или полностью за счет взимаемых тарифов за тепло, воду, твердые бытовые отходы и т.д.;

–распределение рисков;

–относительная самостоятельность в принятии управленческих, стратегических решений;

–контракты с государственным или муниципальным органом в части реализации проектов ГЧП – весьма привлекательный бизнес для частного сектора, т.к. помимо престижа гарантирует ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Недостатки реализации проектов ГЧП:

–проекты ГЧП сопряжены с более тщательной и детальной проработкой экономических составляющих с целью оптимизации бюджетных средств и средств частного партнера в длительном периоде;

–повышение расходной доли бюджета. Большая часть проектов ГЧП финансируется за счет частных инвестиций, но отдельные планы по строи-

209

тельству и реконструкции инфраструктуры финансируются публичным партнером, что повышает нагрузку на бюджет и требует перспективного планирования;

– рост расходов на повышение профессионализма и компетенций государственных и муниципальных служащих, управляющих проектами ГЧП, поскольку большая часть ответственности и контроль за реализацию проекта лежат на органах государственной и муниципальной власти, возрастают расходы по усовершенствованию системы закупок и контрактации.

Несмотря на недостатки, целесообразно отметить, что ГЧП – это перспективная форма сотрудничества, которая будет развиваться в следующих направлениях, являющихся перспективными для поддержки МП:

1)активизация инновационной деятельности;

2)повышение эффективности деятельности крупных промышленных производств за счет предоставления различных видов услуг;

3)эволюционирование территориальных кластеров;

4)развитие приоритетных отраслей экономики;

5)реализация значимых социальных проектов;

6)поддержка и развитие дотационных регионов.

В целях использования ГЧП для создания объектов ИПМСП автором разработан механизм реализации проектов ГЧП на региональном уровне, представленный на рисунке 4.8.

Предлагается пошаговая реализация проекта, состоящая из девяти этапов: инициализация, подготовка предложения, принятие решения о реализации проекта публичным партнером, уполномоченным органом, органом государственной власти, проведение конкурса, заключение соглашения, реализация и завершение проекта (таблица 4.4) [250].

Целесообразно предусмотреть особое тарифообразование и разработку стандартов предоставления инфраструктурных услуг для поддержки МП, гарантии инвестору по сохранению условий в случае ухудшения положения при изменении законодательства, освобождение проектов ГЧП от отраслевого регулирования.

210