книги2 / 414
.pdfТаблица 2.5 – Основные подходы к исследованию государственного управления1
|
|
|
|
Возможность применения |
||||||
Наименование |
|
Характеристика подхода |
Представлен в трудах |
подхода к исследованию |
|
|||||
подхода |
к государственному управлению |
авторов |
государственного управления |
|||||||
|
|
|
|
|
|
ИПМП |
|
|
|
|
1 |
|
2 |
3 |
|
|
|
4 |
|
|
|
Системный подход |
Системный подход к исследованию государствен- |
Н.И Глазунова [71, с. 34–39], |
Системный |
подход |
рассмат- |
|||||
|
ного управления позволяет изменить «сумматив- |
Ю.В. Гимазова [70, с. 29–33], |
ривается |
как |
основополагаю- |
|||||
|
ную» сложившуюся систему, преодолеть порог |
В.И. Осейчук [193, с. 123–139], |
щий в анализе государствен- |
|||||||
|
«черного ящика» и вывести государственное |
В.Д. Самойлов [266, с. 86–90], |
ного управления и приемлем |
|||||||
|
управление на открытую и социально-эффектив- |
А.Е. Минкевич, Т.М. Резер |
для исследования |
государ- |
||||||
|
ную систему. Системность в управлении придает |
[197, с. 12–13] |
ственного управления ИПМП |
|||||||
|
целеполагание, скоординированность действий, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
субординацию и эффективность |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Политико-админи- |
Политико-административный подход основан на |
Н.И. Глазунова [71, с. 34–39] |
Поскольку |
|
данный |
метод |
||||
стративный подход |
политике, которая осуществляет согласованность |
|
предполагает сочетание поли- |
|||||||
|
интересов, реализацию последовательных меро- |
|
тической и административной |
|||||||
|
приятий по достижению социального компромис- |
|
составляющей, накладывание |
|||||||
|
са. Данный подход обеспечивает соединение поли- |
|
на «матрицу подконтрольно- |
|||||||
|
тики, государственной власти и государственного |
|
сти праву и демократическим |
|||||||
|
управления. |
Государственно-административное |
|
институтам», то данный под- |
||||||
|
управление реализует исполнительную власть в |
|
ход не будет использован в |
|||||||
|
современной трехуровневой модели вертикали фе- |
|
настоящем |
исследовании |
го- |
|||||
|
деральных, региональных и местных органов |
|
сударственного |
управления |
||||||
|
|
|
|
ИПМП |
|
|
|
|
|
|
Междисциплинар- |
Теория государственного управления изучает по- |
Н.И. Глазунова [71, с. 34–39], |
Данный |
подход |
является |
в |
||||
ный подход |
ведение индивида, социальных групп, государ- |
О.Г. Александров, Т.М. Резер |
большей |
степени |
теоретиче- |
|||||
|
ственных органов и общества и опирается на до- |
[197, с. 63] |
ским и в рамках настоящего |
|||||||
|
стижения всех наук: политологии, права, экономи- |
|
исследования не будет приме- |
|||||||
|
ки, социологии, психологии, праксеологии и др. |
|
няться в силу своей многоас- |
|||||||
|
|
|
|
пектности |
и |
использования |
||||
|
|
|
|
методов из разных наук |
|
1 Источник: составлено автором.
111
1 |
2 |
3 |
4 |
|
|
Процессуальный |
Процессуальный подход применительно к государ- |
Ю.В. Гимазова [70, с. 29–33], |
Процессуальный подход прием- |
||
подход |
ственному управлению позволяет рассматривать |
Л.Н. Свирина [269, с. 83–91] |
лем и используется в настоящем |
||
|
его не как полузакрытую сферу исследования, а |
|
исследовании государственного |
||
|
как многоэтапный процесс, выраженный в после- |
|
управления ИПМП при разра- |
||
|
довательности ряда этапов: разработка государ- |
|
ботке концепции |
государствен- |
|
|
ственной политики, анализ, мониторинг и кон- |
|
ного управления ИПМП |
||
|
троль, оценка результатов ее реализации |
|
|
|
|
Стратегический под- |
Стратегический подход в государственном управ- |
И.И. Смотрицкая [276, с. 45– |
Стратегический подход прием- |
||
ход |
лении основан на стратегических принципах соци- |
60] |
лем для исследования государ- |
||
|
ально-экономического развития и позволяет учи- |
|
ственного управления ИПМП. |
||
|
тывать национальные особенности, решать про- |
|
В рамках настоящего исследо- |
||
|
|
вания данный подход рассмат- |
|||
|
блемы, препятствующие устойчивому росту |
|
|||
|
|
риваться не будет, поскольку |
|||
|
|
|
|||
|
|
|
он ограничивает государствен- |
||
|
|
|
ное управление ИМПМ только |
||
|
|
|
принятием стратегии |
|
|
Концептуальный |
Концептуальный подход в государственном управ- |
А.В. Грибовский [77, с. 160– |
Концептуальный подход при- |
||
подход |
лении гарантирует высокий уровень использования |
173] |
емлем и используется в насто- |
||
|
экономического и инвестиционного потенциала |
|
ящем исследовании |
государ- |
|
|
страны, всего набора инструментов прямого и кос- |
|
ственного управления ИПМП |
||
|
венного государственного регулирования, инте- |
|
|
|
|
|
грированность деятельности различного характера |
|
|
|
|
|
(исследовательской, организационной, экономиче- |
|
|
|
|
|
ской и т.д.) в общий процесс достижения конечной |
|
|
|
|
|
цели экономического и инновационного развития |
|
|
|
|
Институциональный |
Институциональная методология исследует логику |
А.В. Рыбаков [264] |
Институциональный |
подход |
|
подход |
формирования и содержания политических и соци- |
|
сосредоточен на исследовании |
||
|
альных институтов, изменения институциональной |
|
самих институтов, но не уделя- |
||
|
среды, изучает формальные и неформальные нор- |
|
ет достаточного внимания по- |
||
|
|
ведению субъектов |
процесса |
||
|
мы, особенности институциональной практики |
|
|||
|
|
государственного |
управления, |
||
|
|
|
|||
|
|
|
в силу чего не будет использо- |
||
|
|
|
ван в исследовании государ- |
||
|
|
|
ственного управления ИПМП |
||
|
112 |
|
|
|
|
1 |
2 |
3 |
|
|
4 |
|
|
|
Бихевиористский |
Изучает поведение субъектов государственного |
В.Д. Самойлов [266, с. 86–90] |
Применение бихевиористско- |
|||||
(поведенческий) |
управления – отдельных лиц, политических лиде- |
|
го (поведенческого) подхода |
|||||
подход |
ров и социальных групп |
|
ограничено, т.к. он не позво- |
|||||
|
|
|
ляет |
|
создать |
целостность |
||
|
|
|
научных представлений о ре- |
|||||
|
|
|
альном |
поведении |
людей |
в |
||
|
|
|
обществе |
|
|
|
||
Структурно- |
Согласно данному подходу, государственное |
В.Д. Самойлов [266, с. 86–90] |
Является значимым для ана- |
|||||
функциональный |
управление возможно разделить на отдельные ча- |
|
лиза государственного управ- |
|||||
подход |
сти, которые имеют свой функционал. Данный |
|
ления и позволяет анализиро- |
|||||
|
подход позволяет идентифицировать место каждо- |
|
вать |
деятельность |
должност- |
|||
|
го элемента в целом механизме государственного |
|
ных лиц органов государ- |
|||||
|
управления, выявить функциональные зависимости |
|
ственной власти, политиче- |
|||||
|
между ними, зависимость между структурной еди- |
|
ских |
партий, |
общественных |
|||
|
ницей государственного управления и выполняе- |
|
объединений. Его ограничен- |
|||||
|
мыми ей функциями в интересах системы, оптими- |
|
ность связана с тем, что не |
|||||
|
зировать структуру управления и состав персонала |
|
учитываются внешние факто- |
|||||
|
в зависимости от характера реализуемых полномо- |
|
ры, влияющие на систему гос- |
|||||
|
чий, определить перспективы каждого элемента |
|
ударственного |
управления, |
а |
|||
|
системы с точки зрения его вклада в эффектив- |
|
также действия других заин- |
|||||
|
ность всей системы государственного управления |
|
тересованных лиц. В силу |
|||||
|
|
|
этих причин он не будет при- |
|||||
|
|
|
меняться в настоящем иссле- |
|||||
|
|
|
довании |
|
|
|
||
Кейнсианский под- |
Кейнсианский подход основывается на том, что |
Е.А. Капогузов [129, с. 244– |
Кейнсианский подход привел |
|||||
ход |
государство становится основным агентом обще- |
256] |
к накоплению экономических |
|||||
|
ственной жизни, расширяя государственные рас- |
|
и социальных проблем, в свя- |
|||||
|
ходы и функции бюрократии, применяет неокейн- |
|
зи с чем он стал критиковать- |
|||||
|
сианский методологический принцип акселератора |
|
ся из-за обременительного ха- |
|||||
|
и сверхмультипликатора |
|
рактера политики государства |
|||||
|
|
|
и не будет применяться при |
|||||
|
|
|
анализе |
государственного |
||||
|
|
|
управления ИПМП |
|
|
|||
|
113 |
|
|
|
|
|
|
|
1 |
2 |
3 |
|
4 |
|
|
Неоклассический |
Отличительной чертой неоклассического подхода |
Е.А. Капогузов [128, с. 59– |
Неоклассический |
подход |
не |
|
подход |
в государственном управлении является исследо- |
69], |
учитывает такие свойства, как |
|||
|
вание процессов принятия государственных реше- |
Д.Г. Егоров [101] |
неопределенность, |
несиммет- |
||
|
ний на основе модели рационального выбора. Он |
|
ричность информации, огра- |
|||
|
предполагает создание теории, анализирующей |
|
ниченную |
рациональность, |
||
|
общественные институты с позиции оптимизации |
|
трансакционные |
издержки, |
||
|
процессов достижения желаемой цели определен- |
|
особенности институциональ- |
|||
|
ными средствами. Подход основывается на разви- |
|
ной среды, поэтому имеет си- |
|||
|
тии микро- и макротеорий, в частности модели |
|
стемные дефекты, искривля- |
|||
|
«затраты – выпуск» |
|
ющие восприятие экономиче- |
|||
|
|
|
ской реальности, соответ- |
|||
|
|
|
ственно, не будет принят к |
|||
|
|
|
исследованию |
государствен- |
||
|
|
|
ного управления ИПМП |
|
||
Неоинституциональ- |
Неоинституциональный подход анализирует ре- |
Ю.В. Ирхин [121, с. 63–71] |
Неоинституциональный под- |
|||
ный подход |
альные, а не только формальные правовые аспекты |
|
ход преодолевает ограничения |
|||
|
политического или социально-экономического |
|
неклассического |
подхода |
в |
|
|
процесса, позволяет рассматривать институты в |
|
государственном |
управлении |
||
|
широком смысле, изучает трансакционные из- |
|
и рекомендуется |
к анализу |
||
|
держки, опирается на принципы ограниченной ра- |
|
государственного |
управления |
||
|
циональности и методологического индивидуализ- |
|
ИПМП |
|
|
|
|
ма, анализирует оппортунистическое поведение, |
|
|
|
|
|
|
уделяет внимание факторам развития производи- |
|
|
|
|
|
|
тельных сил |
|
|
|
|
|
114
О.Г. Александров, Т.М. Резер и другие авторы выделяют междисциплинарный подход к анализу государственного управления, который опирается на достижения многих наук в изучении поведения индивида, социальных групп, государственных органов и общества: политологии, права, экономики, социологии, психологии, праксеологии и др. [197, с. 63].
Ю.В. Гимазова рассматривает процессуальный подход применительно к государственному управлению, который позволяет исследовать его не как полузакрытую сферу исследования, а как многоэтапный процесс, выраженный в последовательности ряда этапов: разработка государственной политики, анализ, мониторинг и контроль, оценка результатов ее реализации [70].
И.И. Смотрицкая предлагает применять стратегический подход в государственном управлении, основанный на стратегических принципах социаль- но-экономического развития, позволяющий учитывать национальные особенности и решать проблемы, препятствующие устойчивому росту [276, с. 55].
Применительно к государственному управлению А.В. Грибовский предлагает применить концептуальный подход, гарантирующий высокий уровень использования экономического и инвестиционного потенциала страны, всего набора инструментов прямого и косвенного государственного регулирования, интегрированность деятельности различного характера (исследовательской, организационной, экономической и т.д.) в общий процесс достижения конечной цели экономического и инновационного развития [77].
А.В. Рыбаков исследует вопросы институционального подхода к анализу государственного управления, выделяя идею о том, что институциональная методология исследует логику формирования и содержания политических и социальных институтов, изменения институциональной среды, а также изучает формальные и неформальные нормы, особенности институциональной практики [264].
В.Д. Самойлов предлагает применять к исследованию государственного метода бихевиористский (поведенческий) подход, который изучает поведение субъектов государственного управления – отдельных лиц, политических лидеров и социальных групп, а также структурно-функцио- нальный подход, согласно которому государственное управление возможно разделить на отдельные части, имеющие свой функционал. Структурно-
115
функциональный подход позволяет идентифицировать место каждого элемента в целом механизме государственного управления и выявить функциональные зависимости между ними [266, с. 86–90].
В своей работе Е.А. Капогузов исследует кейнсианский подход к анализу государственного управления, подчеркивая, что государство становится основным агентом общественной жизни, расширяя государственные расходы и функции бюрократии, применяя неокейнсианский методологический принцип акселератора и сверхмультипликатора [129, с. 250]. В рамках неоклассического подхода в государственном управлении исследуются процессы принятия государственных решений на основе модели рационального выбора, анализируются общественные институты с позиции оптимизации процессов достижения желаемой цели определенными средствами [128].
Неоинституциональный подход анализирует реальные, а не только формальные правовые аспекты политического или социально-экономического процесса, позволяет рассматривать институты в широком смысле, изучает трансакционные издержки, опирается на принципы ограниченной рациональности и методологического индивидуализма, анализирует оппортунистическое поведение, уделяет внимание факторам развития производительных сил [121].
Неокейнсианская концепция адаптирует постулаты Дж. М. Кейнса к решению современных проблем, расширяя границы теории от статистического подхода до динамики долгосрочного экономического развития. Соответственно, центр фокуса смещается от полной занятости на всех фазах экономического цикла к проблемам долгосрочного роста. На современном этапе наблюдается систематическое управление совокупным спросом через государственное финансирование и стимулирование научных исследований. В рамках поддержки развития МП активизируется политика финансирования наукоемких и технологических разработок. Можно предположить, что кейнсианская теория используется как кратковременная попытка преодолеть определенный порог вклада МП в ВВП. Неоклассическая теория на современном этапе отражается в развитии теорий монетаризма и неолиберализма при регулировании предпринимательской деятельности и ИПМП. Теория монетаризма предполагает, что основная задача государства заключается в регулировании денежной массы посредством развития денежной
116
теории, заложенной М. Фридманом. Неоклассицизм, монетаризм и неолиберализм явились теоретической основой реформ в России в 1990–2010 гг., а также антикризисных мер в 2008–2010 гг., что существенно повлияло на деятельность хозяйствующих субъектов. В то же время ощущается кризис неоклассической теории, в частности Китай, отказавшись от экономического либерализма, продемонстрировал значительный рост ВВП.
В1990 г. начинают набирать популярность другие экономические теории, которые критикуют принципы неоклассической концепции. В частности, еще в 1970 г. Д. Канеман, являющийся основоположником поведенческой экономики, подверг критике рациональное поведение «экономического человека», доказывая, что он мыслит иррационально в принятии управленческого решения. Институционалисты считают, что человек не действует как автономный индивид, а его поведение определяется рамками социальных структур и он вынужден подчиняться формальным, неформальным правилам. Таким образом, основополагающий методологический принцип неоклассической теории – рациональный индивидуализм – подвергся критике со стороны двух направлений: поведенческой экономики и институционализма, что приведет либо к трансформации неоклассической теории, либо к замене ее как ведущей экономической теории на другую. Под влиянием критики все чаще как отечественные, так и зарубежные экономисты стали особое внимание уделять институциональным аспектам развития экономики, которые ранее практически не учитывались
внеоклассической теории [134, с. 35–36].
Внастоящее время неоинституционализм набирает силу, исходя из ряда своих возможностей и особенностей. Поскольку неоинституционализм проводит анализ на нескольких уровнях (институциональном, организационном и индивидуальном), то порождается несколько объектов исследования, что позволяет говорить о нем не как о некой стройной теоретической системе, а как о семействе нескольких подходов, объединенных концептуальной идеей, что и приводит к его многообразию.
О. Уильямсон выделил три основных подхода в неоинституционализме: основанный на изучении институциональной среды; основанный на изучении организационных форм; трансакционный подход [346].
117
Интересной представляется классификация групп ученых, применивших институциональные подходы в своих исследованиях, разработанные С.Г. Кирдиной: экономисты-социологи, применившие методы социологии для изучения экономических процессов, экономисты-математики, использующие аппарат западных неоинституционалистов для решения прикладных задач формализованными методами; ученые-преподаватели, обсуждающие методологический аппарат нового институционализма для изучения его в вузах; ученые, применившие идеи неоинституционализма для прикладных исследований развития отраслей российской экономики [131].
С.Г. Кирдина является представителем Новосибирской экономикосоциологической школы, сторонники которой в своих исследованиях используют структуралистический подход, рассматривая общество как социальную систему, а институты – как механизмы, регулирующие его разви-
тие [130, с. 56–59].
Н. Флигстин выделяет ряд новых институциональных подходов: исторический институционализм, институционализм рационального выбора, экономический институционализм и социологический институционализм. Как отмечает ученый, несмотря на разнообразие новых институциональных течений, они объединены некой общностью:
1)исследуют создание существующих и новых социальных порядков, которые можно назвать «аренами», «полями», «играми»;
2)в основе их лежит социальный конструктивизм, который рассматривает создание институтов как результат воздействия акторов;
3)опираются на идеи проектирования и воспроизводства институтов, основанные на взаимодействии акторов, в частности в отношении распределения ресурсов как источников власти [300, с. 29].
В отечественной практике институционализм был не популярен и вплоть до конца 1950 г. институты изучали правоведы, в то время как в других отраслях они не только не исследовались, но и служили предметом осуждения. Лишь в 1990 г. отечественные экономисты обратили свое внимание на новые институциональные подходы в исследовании. В 70–90-х гг. XX в. неоинституционалисты придают более широкое значение институтам и рассматривают их как «правила игры», которые осуществляют взаимоотношения между акторами и регулируют общественные явления [131].
118
В новом контексте экономических процессов целесообразно для целей государственного управления ИПМП применять неоинституциональный подход, т.к. он рассматривает социальные институты, которые поддаются определенному анализу, что, собственно, и отличает неоинституционализм от неоклассической теории и «старого» институционализма. Предметом исследования неоинституционалистов становятся трансакционные издержки, контрактные отношения и права собственности. Он учитывает тот факт, что существование самих институтов сопряжено с определенными издержками и выгодами. Кроме того, представители неоинституционализма утверждают, что поведение экономического агента может быть не эффективным в рамках существующих институтов, а их замена сопряжена с высокими институциональными издержками.
Проблема исследования применения методологии неоинституционализма для государственного управления ИПМП остается мало изученной. Для этих целей предлагается использовать исследовательскую схему Н. Флигстина, расширив ее границы до мезо- и макроуровня. Возможность использования неоинституционального подхода стала реальной при включении методов макроэкономического анализа, добавлении к институтам акторов, ресурсов и стратегий в управлении. Еще одной отличительной чертой неоинституционализма является фокус на результаты публичной политики в виде государственных программ, стратегий, концепций. Использование экономических инструментов в неоинституционализме позволило применять количественные методы анализа, что также расширяет возможности его применения. Ограниченность неоинституционализма обуславливается в поведении акторов в соответствии с определенными институтами, а не в достижении ими эффективности [61, с. 63–65]. В этом случае мы имеем дело с проявлением принципа «ограниченной рациональности».
Для понимания природы государственного управления ИПМП в рамках неоинституционального подхода целесообразно определить следующее: кто относится к акторам; что представляют собой институты и поля; каким образом происходит изменение самих институтов (рисунок 2.4).
В качестве акторов предлагается рассматривать коллективных субъектов, т.е. предприятия малого бизнеса, организации инфраструктуры под-
119
держки малого бизнеса, государство. Государство, как актор, занимает привилегированное положение и может использовать институты для поддержания своего господствующего положения, а также оно выступает регулятором инфраструктурной поддержки и способно создавать новые «правила игры».
ПОЛЕ
Институты (формальные и неформатные правила, институциональные механизмы)
|
|
|
Трансформация институтов (ин- |
|
Ограничения |
ституциональные издержки ˂ |
|
|
|
|
|
институциональные выгоды) |
|
|
|
||
|
|
|
|
Акторы |
|
|
Организации |
|
Правительственные |
инфраструктуры |
Малые |
структуры |
поддержки МП |
предприятия |
Рисунок 2.4 – Инфраструктура поддержки малого предпринимательства в контексте неоинституционализма1
Институты воспринимаются как формальные и неформальные правила игры, которые регулируют практику взаимодействия акторов, определяют позиции акторов на поле. Восприятие институтов во многом зависит от когнитивных способностей акторов. По мнению В.В. Радаева, институты в неоинституциональном ключе рассматриваются как «правила поведения и способы поддержания этих правил» [216, с. 10]. Нами рекомендуется в теории ИПМП институты рассматривать, придерживаясь концепции Д. Норта, который выделяет в составе институтов три главные составляющие:
1) неформальные правила, формируемые обычаями, традициями, социальными условностями;
2) формальные правила, изложенные в Конституции, законах, судебных прецедентах, административных актах;
1 Источник: составлено автором.
120