6. Особенности закона о федеральном бюджете как нормативного правового акта

ЛК ХАМЕНУШКО:

Мы говорим о бюджетах, которые возникают в публичном хозяйстве (государственный, муниципальный). Говорим “государственный”, подразумеваем “государственный и муниципальный”.

Если на экзамене достается вопрос “понятие бюджета”, то одним определением не отделаться.

В БК попытались все три значения воткнуть в одно определение, получилось плохо:

Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;

Бюджет понимается в 3 значениях:

1. 1 Значение, материальное.

Бюджет – это денежный фонд публичной власти.

Когда мы говорим, что “в бюджете нет денег, чтобы профинансировать что-то…”.

Бюджет – это не “запас”, это “поток”. Деньги регулярно поступают в бюджет. Поступают в течение год и в течение года тратятся. Всё должно быть синхронизировано (доходы/расходы).

2. 2 Значение, экономическое.

Бюджет – общественные отношения, связанные с формирование фонда, распределением и использованием публичных денежных фондов.

3. 3 Значение, юридическое.

Бюджет – финансовый короб.

Чаще всего говорят, что бюджет — это финансовый план государства, на определенный период времени, принимаемый в форме закона или иного акта представительной власти.

Ключевой вопрос – бюджет принят в форме закона или в иной форме. Смысл не столько в планировании, сколько в санкционировании.

Важен элемент – согласие законодательной власти. Имеет большое значение в системе задержек и противовесов. Это значение конституционно-правовое, чуть ли не важнее чем финансовое.

Составление бюджета – дело профессионалов (Минфин + Правительство),

а утверждение – Парламент.

Исполнительной власти нужно одобрение представительной власти:

• Федеральный уровень – Федеральный закон

• Региональный уровень – Закон субъекта.

• Муниципальный уровень – Акты представительных органов муниципальной власти.

Бюджет – это закон или нет?

Есть дискуссия, бюджет берет только форму закона, а законом не является, или это всё же закон.

В бюджете три основных показателя:

1. сумма ожидаемых доходов,

2. расходов,

3. разница между ними.

Если мы скажем – “закон о бюджете это не просто оболочка, а закон” (неограниченный круг лиц, общеобязательность, государственное принуждение). Предположим, запланированы 11 трлн. доходов. А ФНС отчитывается, что уже в сентябре собрали… должна ли налоговая остановиться и не собирать налоги? Нет, конечно. Бюджет – это некая база, говорящая о том, что есть собирать и тратить так, то всё сойдется. Если доходов собрали больше, это не значит что излишек можно раздать налогоплательщикам. Если потратили меньше, чем приписано в законе потратить 5 рублей, а потратил 3 рубля – не наказуемо. А вот если потратил 10 – наказуемо.

Бюджет пишет на уровне абстракции. Конечно, там конкретизируется… по целевым программам. По ведомствам. Но не далее… расходы на образование строка будет, расходы на школу № 126 – нет.

На уровне Минфина – реестр (Сводная бюджетная роспись) – там уже каждый конкретный получатель. Сводная бюджетная роспись – подзаконный акт.

Бюджет принимается в форме закона, но не надо говорить, что это закон в чистом виде, так как нормативность плавающая. Но, и сказать что бюджет – это филькина грамота…

Как минимум, за нарушение бюджета наступает политическая ответственность. В теории, если правительство не исполнило законом о бюджете (не собрали налогов, произвели непредусмотренные расходы) – дальше правительство отчитывается об исполнении бюджета, отчет не примут… можно даже представить отставку правительства.

Бюджет предполагает согласие на доходные и расходные операции.

Англичане до сих пор каждый год пересогласовывают налоги (ставки налогов) (наследие 1215 года). Но, надо не увлекаться… в налогах важна стабильность.

Бюджетные показатели предзаданы остальным законодательством. Важное значение имеет налоговое законодательство. Налоговое законодательство защищает наш карман … от исполнительной власти. “Нет налогов без представительства”.

[пример: Кипр, представительная власть взяла и не проголосовала за введение конфискационного однократного 10% налога]

[“Россия – богатая страна, еще воровать и воровать” (с) Лектор]

[“Весна, светит солнце, поют птички, крокодилы” (с) Лектор]

Обязательства в бюджетном праве (публичные, денежные)

По расходам государство тоже связано. Логика: доходы это в основном налоги, предзаданы НК. Расходы – не просто так, не по своему велению … а так как оно перестанет быть государством, если не будет заниматься обороной, образованием… а значит есть какие-то законы, которые говорят, что государство должно этим заниматься. А значит, есть некие публичные обязательства. Некий аналог обязательства в гражданском праве. Есть идея, что в сфере публичных отношений тоже есть обязательства.

Это идея понравилась, тем, кто написал закон и сказали, что, а давайте введет обязанность расходов. Ввести “публично-нормативное обязательство” – когда перед физическим лицом. То есть, если не физические лица – можно и кинуть (нормативные-нормативные обязательства), а ну а если физические – то тут уж наебать никак нельзя (публично-нормативные обязательства). Никакой теоретической базой под этим не стоит.

Есть бюджет, в форме закона. Изменение – вносить изменения в закон о бюджете.

А если война? На такой случай всегда есть бюджетный фонд – около 10%. На всякий случай…

У Минфина есть полномочия по переносу ассигнований с одной расходной статьи, на другую. В районе 10% от сметы. То есть, Минфин может в рамках утвержденного бюджета подвигать суммы… не внося принципиальных изменений. Каждое ведомство в рамках своих статей тоже может немного двигать… тоже, около 10%.

Бюджет индикативный план. В бюджете важны цифры. Важны цифры не сами по себе… важно само санкционирование представительной власти.

Если нельзя маневрировать источниками доходом и расходами, то остаются вопросы подсчетов цифр. Правительству, надо заранее предугадать, сколько они соберут налогов и сколько ожидается расходов.

Прогнозировать сумму налогов научились достаточно точно. Но, есть определенная специфика, нефтегазовая, бюджетные поступления во многом от этого зависит. Государство само нефть не продает, оно даже не добывает… но, когда компания нефть продает (вывозная таможенная пошлина, налог на доходы полезных ископаемых + акцизы). Налоги высчитываются исходя из цены нефти и газа. То есть, в бюджет поступают не доходы от продажи нефти, а налоги. Но, цена на нефть всё равно важно…

Удельный вес нефтегазовых доходов бюджета – примерно половина. На федеральном уровне, может быть даже больше. Отсюда, искусство составление бюджета – искусство угадывания цены на нефть.

Сумма налоговых поступлений: знание ВВП и цены на нефть.

На год ещё угадать можно… объемы роста или падения экономика – тоже. Но, хочется же заглянуть дальше. Финансовый план принимается на некий период времени. Но, на какой именно период?

При СССР была плановая экономика, всё у государства. Пытались планировать на пятилетный период. Нельзя сказать что удачно… но план был на 5 лет (сколько чугуна сделать, танков). А финансовый план всё равно составляли на год… бюджет только на год. Дальше – не предугадаешь.

Но, недавно появилось новация – каждый год принимается бюджет на 3 года.

[“Принимать бюджет раз в год на три года можно только на троих” © Лектор]

+ Проблемы юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Основанием для привлечения лица к юридической ответственности является совершение им правонарушения. Под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов уровней бюджетной системы Российской Федерации.

К нарушителю бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

1. предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

2. блокировка расходов;

3. изъятие бюджетных средств;

4. приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

5. наложение штрафа;

6. начисление пени;

7. иные меры, предусмотренные Кодексом и федеральными законами.

В соответствии с Кодексом применять меры принуждения могут руководители органов Федерального казначейства и их заместители, которые вправе:

1. списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств:

а) используемых не по целевому назначению;

б) подлежащих возврату в бюджет, срок которых истек;

2. списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

3. взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

4. выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

5. составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

6. взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

7. приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца.

Как уже отмечалось, одной из мер принуждения, применяемых органами Федерального казначейства, является бесспорное списание бюджетных средств. В БК РФ предусмотрено бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов их получателей, списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения, списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов, а также списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждении без их распоряжения.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.

Названное постановление принимается в течение 10 дней после составления акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица того же органа об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами.

При недостаточности средств на лицевом счете получателя бюджетных средств постановление о бесспорном списании бюджетных средств исполняется в соответствии с ч. 2 ст. 855 ГК РФ, при этом указанное постановление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.

Списание названных средств производится кредитной организацией либо Федеральным казначейством.

Списание средств с единого счета бюджета без распоряжения Федерального казначейства и его территориальных органов осуществляется по решению арбитражного суда.

Размер средств, списываемых со счета территориального органа Федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориального органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачисленными на их счет.

Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения органов, исполняющих соответствующие бюджета, осуществляется по решению арбитражного суда. Данное списание не должно превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете соответствующего бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств.

Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством. Порядок списания средств подробно регламентируется ст. 285-288 Бюджетного кодекса РФ.

В БК РФ впервые дается перечень различных нарушений бюджетного законодательства (ст. 283, 289-306), совершение которых является основанием для применения названных ранее мер. К сожалению, существуют противоречия и несовпадения между ст. 283 БК РФ, в которой перечислены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, и ст. 289-306, в которых раскрываются отдельные виды правонарушений. Перечень статьи 283 должен был бы носить исчерпывающий характер и включать все виды бюджетных правонарушений, но в следующих статья Кодекса дается характеристика некоторых видов правонарушений, не вошедших в данный перечень. Несомненно, что имеющиеся противоречия усложнят привлечение к ответственности виновных лиц, поэтому необходимо серьезно доработать данный раздел Бюджетного кодекса.

К нарушениям бюджетного законодательства законодатель, в частности, относит:

• нецелевое использование бюджетных средств;

• невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

• неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

• непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;

• неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

• несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

• финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

• предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка;

• предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

• предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

• осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

• нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

• несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств;

• несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

За совершение названных видов нарушений предусмотрено наложение штрафов в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях и иные меры принуждения.

В частности, законодатель рассматривает такое правонарушение, как нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (ст. 289 БК РФ).

За подобное нарушение предусмотрено применение различных санкций: наложение штрафа на руководителя получателя бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях; изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления – уголовное наказание в соответствии с У К РФ